ישראל לקראת 2040: תוכנית אסטרטגית לפיתוח כלכלי בראייה מטרופולינית

המדינה מקדמת לראשונה תוכנית אסטרטגית לפיתוח כלכלי בראייה מטרופולינית. מדיניות פיתוח ארבעת המטרופולינים המרכזיים בישראל מתמקדת בצמצום הפערים התעסוקתיים ביניהם באמצעות חיזוק ההיי-טק במטרה לשנות את דפוסי ההגירה הפנימית, עידוד הקמת מנגנונים לשיתוף פעולה בין-רשותי ופתרון בעיית התשתיות בגוש דן.

לראשונה בישראל מקודמת “תכנית לפיתוח כלכלי בראייה מטרופולינית” (משרד ראש הממשלה (משרד רה”מ), 2018),¹ שמטרתה לתת מענה לאתגרים הקשורים בפיתוח כלכלי ותעסוקתי מותאם למדיניות הדיור של ה”תכנית האסטרטגית לשנת 2040″ (מינהל התכנון, 2018)² של ממשלת ישראל. רשימה זו תתייחס לנושאים העיקריים והשאלות העולות ביחס למטרותיה.

האתגר: להתמודד עם הגידול הצפוי באוכלוסייה בראייה רחבה

במדינת ישראל ישנם כארבעה מטרפולינים רשמיים: מטרופולין תל אביב (גוש דן), מטרופולין ירושלים, מטרופולין חיפה ומטרופולין באר שבע. בארבעה מטרופולינים אלו יחד חיים מעל ל-60% מאוכלוסיית המדינה. נכון לשנת 2022 קיימות בישראל 258 רשויות מקומיות אשר מהוות את היחידה הגאוגרפית-מנהלית הקטנה ביותר הנהוגה בישראל. בין השנים, 2040-2014 האוכלוסייה בישראל צפויה לגדול מכ-8 מיליון לכ-12.3 מיליון בני אדם. מגמה זו צפויה להשפיע רבות על מגוון תחומי החיים, ובייחוד על תחום הדיור, שבו נדרשת תוספת של 1.5 מיליון יחידות דיור ב-25 השנים הבאות. בפברואר 2017 החליטה הממשלה על תכנית אסטרטגית בתחום הדיור במסגרת הערכת המצב הכלכלית חברתית, על מנת להיערך לגידול הצפוי באוכלוסייה (מזכירות הממשלה, 2017).³ התכנית האסטרטגית לדיור כוללת בין היתר יעדי תכנון של יחידות הדיור הנדרשות ב-25 השנים הבאות בפריסה אזורית (מינהל התכנון, 2018).⁴

תכנית אסטרטגית לפיתוח כלכלי בראייה מטרופולינית, לקראת 2040, שנערכה בשנת 2018 (משרד רה”מ, 2018),⁵ מבקשת לקבוע יעדים למימוש מלוא היקף יחידות הדיור הנדרשות במקביל לפיתוח כלכלי מותאם ותעסוקה. התכנית סוקרת את הגורמים המרכזיים שהשפיעו על הפריסה האזורית בישראל בעשרים השנים שחלפו, ממפה את המגמות העולמיות המשפיעות על פריסה אזורית וצמיחה כלכלית אזורית, ובוחנת תרחישים אפשריים להתפתחות הדמוגרפית האזורית ואת השלכותיהם. לשם יישום התכנית האסטרטגית לדיור שקבעה הממשלה, נדרש מענה אזורי מותאם לפיתוח כלכלי מיטבי בכל אזור. הצפיפות באזור המרכז צפויה לגדול מאוד בשל הגידול הניכר הצפוי באוכלוסייה והמחסור בקרקעות. לפיכך נדרשת היערכות של כלל התשתיות הנדרשות בדגש על תחום התחבורה. בנוסף, על מנת לתכנן פיתוח כלכלי אזורי מיטבי, יש לקדם שיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות במטרופולין תל אביב, שיוביל לניהול מוצלח של המרכז הכלכלי של ישראל בהתאם לגידול הצפוי באוכלוסייה.

התוכנית מונה מספר אתגרים מרכזיים:

• מימוש מלוא היקף יחידות הדיור הנדרשות בתכנית האסטרטגית לדיור.
• קידום ההתיישבות ופיתוח הפריפריה, ציפוף נוסף של אזור המרכז ופריסה אזורית מטרופולינית.
• לפעול לשינוי דפוסי ההגירה הפנימית של התושבים ולעודד מעבר מחוץ למרכז בדגש על הדרום, הצפון וחיפה.
• התמודדות עם ציפוף מרכז הארץ כתהליך שמתרחש מתוקף כוחות השוק.
• פיתוח כלכלי באזורים פריפריאליים לצימצום פערים חברתיים כלכליים בין אזורים, כולל בנושא התשתיות הנדרשות בתחום התחבורה ומערכות הסעת ההמונים.

בניתוח של מגמות הפריסה האזורית בישראל, עולה כי תחום התעסוקה והשכר הוא אינדיקטור מרכזי למצב הכלכלי חברתי, וגורם מרכזי בבחירת מקום מגורים. על בסיס הניתוח הוגדרו שתי מטרות:

1. זיהוי מקורות להגירה מהפריפריה למרכז. מטרופולין תל אביב והמרכז מהווה מוקד כלכלי מרכזי בישראל, והתכנית מזהה כי בעיקר אוכלוסייה יהודית צעירה בעלת השכלה אקדמית היא המהגרת מהפריפריה לאזור המרכז, בשל היעדר מקומות תעסוקה בשכר גבוה המתאים לאקדמאים בפריפריה לעומת המרכז.
2. שינוי דפוסי ההגירה הפנימית על רקע שיפור היצע התעסוקה האיכותית בפריפריה וצמצום פערי השכר. בתרשים 1, התכנית סוקרת בין המחוזות את תמהיל התפלגות המועסקים לפי מספר ענפים: בנייה, בנקאות ופיננסים, מנהל ציבורי, מסחר ותחבורה, היי טק, תעשייה וחקלאות ותעשיית היי טק. בתרשים 2, נסקר הפער ברמת השכר הממוצע לפי אותם ענפים. מתרשימים אלו לומדים, למשל שענפי התעשייה והחקלאות הם תחומי עיסוק מרכזיים במחוזות צפון, דרום וחיפה. בנוסף, בענפי הבנקאות ושירותי ההיי טק שיעור המועסקים במרכז גבוה יותר, וענף שירותי ההיי טק הוא ברמות השכר הגבוהות ביותר. כשבמחוז תל אביב והמרכז בכל הענפים השכר גבוה יותר. כך ניתן לראות באילו ענפים יש לעודד צמיחה כלכלית, ריכוזם ואפשרויות הגדלת התעסוקה.

ישראל לא לבד: אתגר ההגירה השלילית מהפריפריה

גם בעולם מתקיימת המגמה של צמיחה כלכלית מקומית המובלת על ידי מרכזים מטרופוליניים מעטים אשר מושכים אליהם את עיקר הפעילות הכלכלית ולרוב גם את האוכלוסייה הצעירה והמשכילה. הגורם לכך נקרא ‘אפקט האגלומרציה’, והוא נובע מהיתרון לגודל של מטרופולינים והשפעותיו על הפריון הכלכלי. המטרופולינים נהנות בייחוד בעידן המידע וההתפתחות הטכנולוגית בכח אדם מיומן, יכולות מחקר ופיתוח, ידע וסביבות מעודדות חדשנות שלרוב אינם זולגים לאזורים האחרים בקרבתן.

ריבוי רשויות מהווה גורם מחליש. כשל זה ניתן לפתרון על ידי הקמת מנגנון שלטוני ברמת המטרופולין, שממונה על קידום שיתוף פעולה בין הרשויות וראייה מטרופולינית מתכללת. רוב המדינות המפותחות מקדמות פתרון זה וכיום בכ- 70% מהמטרופולינים במדינות ה- OECD הוקמו רשויות מטרופוליניות. מידת הסיוע של השלטון המרכזי בכך חשובה מאוד.  בנוסף, יש חשיבות רבה לתכנון מתואם עם שימושי הקרקע העתידיים וכן מתן מענה אזורי. חשוב לקדם תחבורה חכמה, עידוד שימוש באופניים והליכה ברגל וכן הנהגת תמריצים שליליים לשימוש ברכב הפרטי.

פיזור אוכלוסייה ב-2022? האם ניתן לגרום לכך?

המטרה של התכנית האסטרטגית לדיור היא הסטה של כ- 400 אלף תושבים ממרכז הארץ ליתר האזורים. זאת לצד ההבנה שבכל תרחיש עתידי עדיין צפוי גידול ניכר באזור מרכז הארץ, לצד מחסור במשאב הקרקע. על רקע מטרה זו הוגדרו עשר המלצות מדיניות בהתאם לאסטרטגיית הדיור לשם פיתוח כלכלי אזורי מיטבי:

• קידום מענה תחבורתי לאומי, בדגש על מערכות הסעת המונים יעילות ומתואמות במטרופולין תל אביב.
• עידוד הקמת מנגנונים לשיתוף פעולה מטרופוליני – בדגש על תחומי התחבורה, התשתיות, הפיתוח הכלכלי, התכנון והדיור. בין הרשויות המקומיות בתוך המטרופולין.
• שינוי מנגנון התמריצים לרשויות כך שגידול משמעותי בקרב תושבים חדשים לא יהיה נטל כלכלי משמעותי על הרשות, ומתן מענה לרשויות שבהן מתוכנן גידול ניכר במספר התושבים בזמן קצר. כך למשל הוחלט על הסטה משמעותית לנפת אשקלון ויש להיערך לכך בפיתוח כלכלי מתאים ומענה של התשתיות הנדרשות.
• התאמת מנגנון התמריצים לרשויות לשם חיזוק שיתופי פעולה ביניהן בתכנון ופיתוח אזורי תעסוקה ותעשייה.
• קביעת יעדים ומדדים לגידול הנדרש בהיקף התעסוקה האזורית, כנגזרת מהפריסה האזורית של התכנית האסטרטגית לדיור בעשר השנים הבאות.
• בחינה והתאמה של התוכנית שקבעה הממשלה לפיתוח כלכלי אזורי בצפון ובדרום, בהתאם ליעדים הדמוגרפיים שנקבעו בתכנית האסטרטגית לדיור.
• קביעת מנגנון בקרה ועדכון של יעדי התעסוקה בהשתתפות משרדי הממשלה הרלוונטיים והשלטון המקומי.
• זיהוי הגורמים המרכזיים המשפיעים על בחירת מקום מגורים לפי אזור וקבוצת אוכלוסייה, על ידי איגום ממצאים מחקריים שנאספו ברשויות המקומיות וגיבוש מחקר ממשלתי מקיף בנושא.
• מיקוד בחיזוק ענפי שירותי ההיי-טק והיזמות הטכנולוגית בשלוש המטרופולינים (חיפה, ירושלים ובאר שבע) מחוץ לאזור המרכז, בהמשך לתוכניות האזוריות שהממשלה מקדמת בכל מטרופולין.
• חיזוק ותמרוץ שיתוף פעולה בין רשויות באזורים פריפריאליים מחוץ למטרופולינים לקידום פיתוח כלכלי, כגון אשכולות אזוריים, והרחבת שיתוף הפעולה עם המגזר העסקי והמגזר השלישי. באזורים פריפריאליים מחוץ למטרופולינים יש לקדם באופן ייעודי ענפים שבהם לאזורים אלה יתרון יחסי, בדגש על תיירות (מחו”ל ופנים-ארצית), תעשייה וחקלאות. (משרד רה”מ, 2018, עמ’ 39).⁶

האם התכנית וקווי המדיניות אכן יצליחו לשנות את דפוס ההגירה פנימית של התושבים מהפריפריה למרכז, ולצמצם פערים ברמות השכר בענפים שונים בין הפריפריה והמרכז? התשובה לכך עדיין לוטה בערפל. אמנם התכנית בישראל מתייחסת לארבע מטרופולינים: תל-אביב, ירושלים, חיפה ובאר שבע, אך ללא פירוט ומיקוד, ומציינת שהאתגר העיקרי שנובע מריבוי רשויות מקומיות במטרופולין הוא היעדר תיאום ושיתוף פעולה בין הרשויות והיעדר הסתכלות ואסטרטגיה ברמה המטרופולינית. אך גם מדגישה שאתגר זה ניתן לפתרון על ידי הקמת מנגנון שלטוני ברמת המטרופולין, שממונה על קידום שיתוף פעולה בין הרשויות וראייה מטרופולינית מתכללת.

ניתוח דפוסי ההגירה הפנים ארצית מאזורי פריפריה למרכז ממחיש כי מדובר במגמה ארוכת שנים ואם התכנית תצליח לבלום זאת מעט ולהביא לפיזור גיאוגרפי יש לכך חשיבות חיובית רבה. היא מבקשת לשנות את הפרדיגמה וללמוד מהתנהלות מדינות ה- OECD שעברו ממדיניות של סבסוד של אזורים – לקידום יכולת התחרות הכלכלית של אזורים בראייה ארצית וגלובלית, כתפיסה שכיום התחרות בין אזורים איננה ברמה הארצית דווקא, אלא ברמה העולמית. הצורך בעבודה ממשלתית מתואמת ברמה האזורית אינו חדש, והממשלה מקדמת היום באזורים פריפריאליים מהלכים לחיזוק שיתופי הפעולה בין הרשויות ומקימה אשכולות אזוריים הכוללים כמה רשויות, במטרה לנצל יתרון לגודל באספקת שירותים ופיתוח כלכלי אזורי. אולם המהלך הזה דורש חזון ואומץ מצד רשויות רבות לוותר על הסדר היום האוטונומי לטובת ראייה רחבה.