גילי ענברכיצד התפתחו אזורי התעשייה הוותיקים ביחס לעיר? מהם המאפיינים הפיזיים והתפקודיים שלהם כיום? מהי עמדת השיח התכנוני והמדיניות התכנונית כלפי אזורי התעשייה הוותיקים ואפשרויות ההתחדשות שלהם? וכיצד משפיעים על כך המאפיינים והאתגרים המרכזיים של ערים קטנות בפריפריה הגיאוגרפית העולים מהשיח התכנוני?
רשימה זו, שניה בסדרה על אזורי תעשייה עירוניים וותיקים בערי פיתוח בפריפריה הגיאוגרפית, מבוססת מחקר,1 מתמקדת בזיקה בין המרחב הפיסי והפרקטיקה התכנונית, לבין מישור השיח התכנוני. לשם כך נבחנו אזורי תעשייה עירוניים וותיקים שהוקמו לפני שנות ה-70 של המאה הקודמת במגדל העמק, נוף הגליל, קריית שמונה ובית שאן. הדמיון הבסיסי בין ארבעת מקרי הבוחן ועם זאת, השונות במאפייני הערים וביחס בינן לבין אזורי התעשייה, מאפשרים לנתח באופן רב ממדי את אזורי התעשייה הוותיקים, אופן התפתחותם, מצבם כיום ומגמות אפשריות להתחדשותם.
אזורי התעשייה הוותיקים שנבחנו, דומים בנקודת המוצא שלהם. ארבעתם אזורים שהתפתחו בחסות יוזמה ותכנון של המדינה, היקפם ואופי הבינוי שלהם דומים במהותם וכך גם השימושים המקוריים אותם ראתה המדינה לנגד עיניה עם הקמתם. למרות נקודת המוצא המשותפת וקווי הדמיון, ניתן לציין גם הבדלים ביניהם במהות ובתפקיד שהם ממלאים בעיר כיום.
בחינת אזורים אלה מתבססת על ההנחה כי הם חשובים לעיר, וכי מצבם והתפתחותם התכנונית משפיעים עליה. השאלות שאנו עומדים בפניהן עתה הם: מהו טיב יחסי הגומלין של אזורי התעשייה הוותיקים עם העיר, מי הם השחקנים הפועלים והמעורבים ביחסי הגומלין האלה, מה הם תהליכי התכנון אשר מתרחשים באזורי התעשייה הוותיקים? וכיצד תופסים מתכננים וקובעי מדיניות את הערים הללו ואת אזורי התעשייה הוותיקים שלהן?
ברשימה זו אתייחס לשאלות אלו מפרספקטיבה פיסית ושיחית. הפרספקטיבה הפיסית כוללת התייחסות למצב הפיסי והתפקודי של אזור התעשייה כיום, לשימושי הקרקע בפועל ולתכנון המרחבי והסטטוטורי של התעשייה ביחס לעיר לאורך ציר הזמן. הפרספקטיבה השיחית עוסקת בתפיסות מתכננים וקובעי מדיניות את המרחב העירוני של אזור התעשייה הוותיק ואת הערים בהן הוא ממוקם על אתגריהן המרכזיים כערים בפריפריה הגיאוגרפית.
אזורי התעשייה הוותיקים – הזיקה בין המרחב הפיסי והפרקטיקה התכנונית לבין השיח התכנוני
ניתוח אזורי התעשייה הוותיקים במישור הפיסי, העלה כי למרות השונות ברמת התפקוד ובמיקום המרחבי ביחס לעיר, ניתן לזהות מספר תהליכים משותפים שמאפיינים את אזורי התעשייה והערים שנבחנו.
ראשית, מגמות התכנון לאורך השנים מרחיקות את התעשייה מהמרחב העירוני, בעוד הרקמה הבנויה של אזורי התעשייה הוותיקים מוזנחת ודועכת. שימושים לא תעשייתיים חודרים לאזור התעשייה הוותיק (בעיקר כאשר הוא נמצא בממשק עם העיר), פועלים בו על חשבון שטחי ייצור קודמים ומוסדרים תכנונית בתהליכים ‘מלמטה’ או ‘מלמעלה’. כלומר, חל שינוי בשימושים ובאופי של אזורי התעשייה הוותיקים המעמיד בספק את ההיתכנות לקיום תעשייה עירונית בתחומם בעתיד.
שנית, ממחקר השיח התכנוני עולה כי פעולת התכנון בערי הפריפריה הגיאוגרפית נתפסת כמורכבת בשל חולשת הרשויות המקומיות, יחסי הגומלין שלהן עם המדינה וחוסר יכולתן לעמוד בתחרות מול ערים מרכזיות יותר. ההשקפה הרווחת היא כי לאתגרים המרכזיים שלהן, תעסוקה והגירה שלילית, אין כרגע מענה במדיניות תכנון. העמדות המובילות שהוצגו ביחס לאזורי התעשייה הוותיקים, גורסות כי כמעט לא ניתן להשפיע תכנונית על השינויים שמתרחשים בהם. כלומר, השיח התכנוני מטיל ספק בהיתכנות לפעולה תכנונית יוזמת באזורי התעשייה הוותיקים.
אך בחינת הזיקה בין שני מישורים אלו מציפה פער בין תפיסת השיח את אפשרויות התכנון וההתערבות באזורי התעשייה הוותיקים, לבין תהליכי התכנון המתרחשים בהם בפועל.
התהליכים המאפיינים את אזורי התעשייה הוותיקים בערי הפיתוח, דומים לתהליכים שהתקיימו בערים שונות בעולם. הארגון המחודש של הכלכלה הגלובלית ודעיכת התעשייה הביא גם כאן להתדרדרות פיסית של המרחב, ולהתרוקנות חלקית מפעילות ייצור. במקביל התרחשה חדירה של שימושים חדשים על חשבון התעשייה אשר נתנה מבחינת העיר מענה חלקי להתרוקנות ובלייה של סביבות אלה על השלכותיהן השונות. שינויים אלה לצד פירבור המסחר וההכרה במחסור בקרקעות פנויות לפיתוח, משנים את אופיו ומהותו של אזור התעשייה הוותיק.
השיח התכנוני מייחס לאזורי התעשייה הוותיקים, רצף השפעות רחב על העיר שנע בין השפעה שלילית והכבדה עליה עקב בלייה פיסית וחיכוך עם הפעילות התעשייתית, לבין השפעה חיובית ומפרה בעקבות התרומה לתעסוקה מגוונת, לחוסן ולחיוניות עירונית. יחד עם זאת, כפי שעולה מן המחקר, הדעה הדומיננטית בין המתכננים וקובעי המדיניות היא, כי היכולת להתערב במגמות ותהליכים אלו ולפעול תכנונית להתחדשות האזורים הוותיקים היא מוגבלת.
חוסר היכולת להשפיע באמצעות תכנון מוסבר בחסמי הבעלות הפרטית, בדעיכת התעשייה ובקשיים הנרחבים של התכנון בערי הפיתוח בשל חולשת ההנהגה המקומית ויחסי הגומלין שלה עם המדינה. בנוסף, אי פעולה מוסבר בכך שכמו במגורים, גם בתעשייה, המדינה מעדיפה פיתוח בקרקע פנויה על תהליכי התחדשות מסובכים. גורם נוסף שאינו מעודד פעולה תכנונית הוא שכל עוד השטחים באזורי התעשייה הוותיקים מוחכרים (גם לייעודים אחרים), אין למדינה כבעלת הקרקע, תמריץ ממשי לפעולה. תהליך השינוי שמתרחש בהם נתפס כ’תהליך טבעי’ בהתאם לגישות ניאו-ליברליות שמשפיעות על התפיסות שהמגזר הציבורי מגדיר עבור העיר.
מה קורה בשטח? האם המתכננים צודקים?
בחינת תהליכי התכנון שהתרחשו בפועל באזורי התעשייה הוותיקים בשנים האחרונות, משקפת תמונה שונה, בה מתקיימת פעולה תכנונית באזורי התעשייה הוותיקים. יוזמות תכנון נקודתי של יזמים פרטיים להסבת ייעוד הקרקע מתעשייה (בנוף הגליל ובקריית שמונה), אושרו על ידי המדינה, לצורך אסדרת השימושים שהתקיימו במקום בפועל (למשל: תיירות ומסחר).
כמו כן בשלוש מארבע הערים (מגדל העמק, נוף הגליל וקריית שמונה) אושרו בין השנים 2015-2017 תוכניות מתאר כוללניות, שמוסיפות לאזור התעשייה הוותיק מגוון רחב של שימושים לא תעשייתיים כגון מסחר, משרדים, גלריות וסדנאות, מכללות, מקומות בילוי ואירועים, תחת הייעוד המכליל ‘תעסוקה’, בהתאם לדפוס מרכזי בסדר היום העירוני המודרני של פיתוח שימושים מעורבים. המיפוי ההשוואתי מראה את היחסים המרחביים הדינמיים בין אזור התעשייה הוותיק המהווה מקרה בוחן ומוקד המחקר של העבודה לבין העיר. בעוד במגדל העמק ובבית שאן היחס המרחבי הבסיסי בין העיר לאזור התעשייה הוותיק לא השתנה מהותית במהלך השנים, בנוף הגליל ובקריית שמונה חל שינוי ביחס המרחבי בעקבות הצמיחה העירונית. כמו כן ניתן לראות את כיוון ההתפתחות המרחבי של התעשייה ביחס לעיר לאורך ציר הזמן.
מערכת התכנון הישראלית היא מערכת שליטה היררכית שבה מוסדרת פעילות השחקנים השונים להשגה של סדרת מטרות ציבוריות.2 לתכנית מתאר כוללנית מעמד מרכזי במערכת התכנון שכן היא קובעת מדיניות תכנון כוללת, ובה בעת עליה להנחות את התכנון המפורט הנגזר ממנה. תוכניות מתאר כוללניות הן כלי מרכזי בעבודתה של מערכת התכנון באסדרת התפתחות הסביבה הבנויה באמצעות תכנית שימושי קרקע והן ביטוי לתפיסות התכנון המרכזיות שהופנמו במערכת התכנון.
כותבים שונים מתייחסים ללחצים הקיימים להסבת אזורי תעשייה עירוניים לייעודים ולשימושים אחרים ומציינים את הסיכון הגבוה לעקירת הייצור מהעיר בשל המרה של שטח תעשייתי לייעודי מסחר ומגורים.3
לפיכך, ניתן לומר כי אזורי תעשייה וותיקים בערים קטנות בפריפריה הגיאוגרפית הם פגיעים וקיים קושי לשמרם ולחדשם כאזורי ייצור. על רקע מסקנה זו נשאלת השאלה כיצד ניתן ליצור בערים אלו תנאים שיתמכו בקיומה של תעשייה עירונית?
הרשימה הבאה בסדרה תציג את הזירה המקומית ביחס לדיון החדש בייצור עירוני ובהתחדשות תעשייתית.
- ענבר, גילי (2022), יחסי עיר-תעשייה בערי פיתוח בישראל: מגמות ותהליכי התחדשות במאה ה-21, עבודה לצורך קבלת תואר מוסמך (M.A), בהנחיית פרופ’ טלי חתוקה, אוניברסיטת תל אביב ↩
- Alexander, E. R., Alterman, R., & Law-Yone, H. (1979). Urban plan implementation : an evaluation of the Israeli statutory planning system. Haifa: Technion Israel institue of technology. ↩
- להרחבה ראה:
Qiu, R., Xu, W., & Zhang, J. (2015). The transformation of urban industrial land use: A quantitative method. Journal of Urban Management, 4(1), 40-52.
Reinolds, E . (2017). Innovation an production: advanced manufacturing technologies, trends and implications for US cities and regions. In: Hatuka T., Industrial urbanizm: exploring the city production dynamic (25-44). Alexander press.
Love, T. (2017). A New Model of Hybrid Building as a Catalyst for the Redevelopment of Urban Industrial Districts. Built Environment, 43(1), 44-57.
Hutton, T. A. (2009). Trajectories of the new economy: Regeneration and dislocation in the inner city. Urban Studies, 46(5-6), 987-1001.
Ferm, J., & Jones, E. (2017). Beyond the post-industrial city: Valuing and planning for industry in London. Urban studies, 54(14), 3380-3398. ↩