לקראת התחדשות תעשייתית בערים בפריפריה הגיאוגרפית בישראל

לאחר שלמדנו ברשימה הקודמת בסדרה על מצבם של אזורי התעשייה בערי הפריפריה, עולה השאלה מה העתיד צופן להם. מה החשיבות של יצירת סדר יום חדש סביב התחדשות תעשייתית? מהם החסמים שעומדים בפני אזורי התעשייה בפריפריה?

המושג ‘ייצור עירוני’ תובע ממתכננים עירוניים למסגר אותו מחדש בהקשר העכשווי, להבין מהו? לאיזה מקומות, מרחבים וחללים בנויים הוא זקוק ואיזו מדיניות יכולה לתמוך באופן מיטבי את ההזדמנות החדשה הזו.¹ רשימה שלישית מבוססת מחקר² תעסוק בעתידם של אזורי תעשייה בערי הפיתוח בפריפריה הגיאוגרפית ותבחן את הזיקה העתידית בין הזירה המקומית לבין הדיון החדש בייצור עירוני.

הדיון בייצור עירוני ³

מחקרים שונים מנתחים את חשיבות קיומה של תעשייה עירונית ועוסקים בעדכון החשיבה התכנונית הפוסט תעשייתית כך שתכלול ייצור עירוני. ‘ייצור עירוני’ מוכוון עיר, מוגדר ככזה שמנצל את הריכוז העצום של ידע, מיומנויות טכניות ומקורות מימון הקיימים בערים. חלק ממנו מחובר באופן הדוק לעיר שכן הוא מספק עבורה מזון או מנהל פסולת, וברמה הפיסית הוא מתאים למרקם העירוני מבחינת קנה המידה המרחבי.

בניגוד לנרטיב הפשוט והלינארי של דעיכה והחלפה, המחקר בתחום העירוני מזהה אמפירית דינמיקות חדשות שמעצבות את הייצור העירוני, ומאפשרות לראות בו מרכיב הכרחי של חיי העיר וחלק מהרקמה העירונית. דינמיקות אלו נבחנות בהקשר למספר היבטים:

(1) בזיקה לתהליכים כלכליים-חברתיים: הייצור הוא מנוע בלתי נראה שפעילותו מאפשרת לעסקים אחרים לפרוח, הוא מאופיין לרוב במספר גדול של חברות קטנות ובינוניות המשולבות בכלכלה המקומית . ייצור עירוני מוסיף משרות הדורשות מיומנויות שונות, תורם לגוון שוק העבודה ובהתאם, עוזר לעיר להיות מגוונת יותר ולכן גמישה יותר חברתית וכלכלית. צמצום היוממות בהגעה למקומות התעסוקה, מאפשר לתמוך באיזון נכון בין עבודה ובית. כמו כן ניתן לבחון את מערכת הייצור כמשאב משותף עם פעילויות עירוניות, למשל בחינוך, בסדנאות, בסיורים, ובקורסים במפעל עצמו, כמו גם בתיירות תעשייתית.

(2) בזיקה לתעשייה: היערכות לאופני ייצור עכשוויים ועתידיים (השפעת הדיגיטליזציה וטכנולוגיות ייצור חדשות על תהליכי ייצור, תקשורת, הפצה ושווקים), השפעתה של חדשנות טכנולוגית, שמשמעותה תעשיות רבות נקיות ושקטות וייצור שלא מחייב מפעלי ענק אלא יכול לאכלס מבנים קטנים יותר.

(3) בזיקה למרחב עירוני: ההקשר העירוני חיוני לייצור, מחקר אמפירי מראה כי ערים מצמיחות כלכלת אגלומרציה.⁴ מגמות חדשות מדגישות את חשיבות הסמיכות (proximity) ודינמיקה של יצירת אשכולות (clusters) של יצרנים קטנים מגבשת מתחמים עירוניים סמוכים ללקוחות, לכוח העבודה, ולחברות קשורות אחרות. המרחב העירוני משפיע גם על היבטים של לוגיסטיקה וניידות, כאשר מתאפשר שיתוף של מערכות ההובלה, זמני הובלה קצרים ואפשרות להובלת סחורות ומשלוחים קטנים באופני מטען.

(4) בזיקה לתועלת סביבתית: הדיון באקולוגיה תעשייתית הינו חלק מדיון רחב יותר על העיר בת הקיימא. פיתוח עירוני בר קיימא מבקש לבחון את ההשפעה הסביבתית של שינויים במרחב העירוני הנובעים מההתפתחות החברתית כלכלית של ערים ומצמיחת אוכלוסייתן. הדיון נשען על ההנחה כי לאיכות החיים בעיר, ליעילות האנרגטית ולשמירה על הסביבה יש השפעה משולבת על תושבי העיר והתעשייה שלה, בפרט בערים צומחות בהן מרחב המחייה העירוני התחבר לאזורי תעשייה פעילים שהיו בעבר מחוץ לגבולות העיר.

הזירה המקומית

בתכנון תעשייה המדינה מתרכזת עדיין באזורי התעשייה המרחביים, קרי, במנותק מהעיר, כפי שמציין בכיר בלשכת התכנון: “בתחום של התעסוקה יותר מעניין אותנו, אזורי התעשייה המרחביים המשותפים, שם כמעט כולם כרגע” (משרדי הממשלה ג.ע.). למרות החשיבות שיש לאזורים המרחביים, בין השאר כי הם קולטים תעשיות שהשלכותיהן הסביבתיות מחייבות את הרחקתן מהעיר, יש לשים לב גם לצורך בפיתוח אסטרטגיה ברורה כלפי אזורי התעשייה העירוניים.

מסמכי מדיניות שהוצאו על ידי משרדי ממשלה בשנים האחרונות ועוסקים בתכנון לתעשייה בכלל וכן בסוגיות הקשורות לתעשייה עירונית, הם ניצנים ראשונים של התייחסות לנושא בדרג התכנון המדינתי. דיון זה מובל בעיקר על ידי משרד הכלכלה ומנהל התכנון שהתייחסו לנושא במספר מסמכים שפורסמו לאחרונה. ⁵ בין השאר מסמכים אלו כוללים התייחסות לדחיקת התעשייה מאזורי התעשייה (גם המרחביים), מציעים כלים לאיזור תעסוקה ומצוין כי: “כל תעסוקה שאין לה השפעה, יכולה וטוב שתהיה במרחבים עירוניים המאפשרים עירוב שימושים”⁶

קביעה זו מעלה שוב את השאלה בדבר ההגדרה של ייצור עירוני ובידולו מההגדרה המכלילה ‘תעסוקה’, שהוגדרה בפרקטיקה התכנונית ואין בה התייחסות לשמירה על קרקע תעשייתית. בנושא זה קיים אם כך פער מול דוגמאות של ערים בעולם שהוצגו בסקירת הספרות אשר יוזמות ומייצרות אסטרטגיות מדיניוּת ורגולציה להשגת מטרה של מניעת ההסבה של קרקע תעשייתית בערים.

ההבנה שעלתה גם ממצאי מחקר זה, כי מצבם הפיסי הירוד של אזורי התעשייה הוותיקים, פוגעת בתעשייה, עולה ממטרותיו המוצהרות של ‘קול קורא לפיתוח ושדרוג אזורי תעשייה ותיקים לשנת 2018’. הקריאה היא לשיפור ושיקום התשתית הפיסית של אזורי התעשייה הוותיקים (גם עירוניים אך לא בהכרח), שיפור הדימוי של אזורי תעשייה אלו כדי למשוך מפעלים פוטנציאליים ולעצור את תהליך נטישת המפעלים התעשייתיים. המסמך כולל התייחסות לכך ש: “המצב הפיסי של אזורי התעשייה מהווה מרכיב עיקרי בהחלטה של מפעלים להישאר או לעבור לאזור התעשייה, לקלוט עובדים חדשים או לשמר עובדים קיימים” ⁷

התייחסויות נוספות להתחדשות תעשייתית,⁸ מגיעות אל השיח התכנוני דרך האקדמיה. שני מסמכים שנכתבו במסגרת ‘המעבדה לעיצוב עירוני’ באוניברסיטת תל-אביב בראשות פרופ’ טלי חתוקה עוסקים בהתחדשות תעשייתית באזורי תעשייה וותיקים:⁹ שיח זה אשר מחזיר את התעשייה והעיר לדיון משותף, עדיין אינו מוכר לחלק ניכר מהמתכננים וקובעי המדינית.

סקירת הספרות בנושא בהקשר הגלובלי מציינת את העובדה כי רשות עירונית שמאמצת את התעשייה בעיר כחלק בלתי נפרד מהחזון ארוך הטווח של הפיתוח העירוני, צריכה יוזמה ומחויבות פוליטית גבוהה. ¹⁰ כמו כן המורכבות והרב ממדיות של הבעיות המלוות התחדשות עירונית, מצריכות שותפויות מסוגים שונים בין הממשל העירוני והמדינה ובין השוק הפרטי וגופי המגזר הציבורי ¹¹

תעשייה עירונית והתחדשות תעשייתית מחייבים שיתוף פעולה ברמות ממשל שונות ועם שחקנים מגוונים

בזירה המקומית, יחסי העיר והמדינה בנוגע לאתגרים התכנוניים בערי הפיתוח הם יחסים של תלות ולעיתים חיכוך. יתר על כן, הרשויות המקומיות בערים אלו הם פעמים רבות ארגונים חלשים ובלתי יציבים אשר קשה לצפות שיוכלו, גם במידה שיבינו את היתרונות של השארת יצרנים בערים, להוביל תהליכי התחדשות תעשייתית שכפי שהם מתוארים בספרות, משמעותם היא לפעול כאוצרים, לזהות אתגרים קולקטיביים, להגדיר שאיפות, לתכנן תכנון ארוך טווח, לחבר שותפים וליצור מסלולי מימון עבור חדשנות.

בנוסף לכך, מדוחו”ת של ‘הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית’ עולה כי המושג ‘התחדשות עירונית’ בישראל, עוסק באופן בלעדי בתחום של חידוש ותוספת יחידות דיור.¹² כלומר, נשמרת ההפרדה ברורה בין העיר והתעשייה, למרות שפעולה ויוזמה באזורי התעשייה יכולה להשפיע גם על תוספת יחידות דיור.

במקרה של אזורי תעשייה בפריפריה הגיאוגרפית, הרי שמדובר בהדרה כפולה מתכנון וביצוע של תהליכי התחדשות עירונית. כמו בעולם, גם בארץ, ככל שמטרות חברתיות משותפות התפוגגו, המדינה נסוגה מהתוכניות הגדולות לשיקום והסדרת הדיור ותהליכי התחדשות עירונית הפכו להיות מוכווני ומבוססי כוחות שוק, תוך מעורבות ניכרת של יזמות פרטית.¹³ תהליך זה בא לידי ביטוי בדו”ח מציג את העובדה כי בעשור האחרון שבו פועלת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית כ-70% מיחידות הדיור שאושרו לפינוי–בינוי במצטבר עד סוף שנת 2021 נמצאות במחוזות תל-אביב והמרכז. מספר היחידות שאושר במחוז הצפון, הוא זניח (פחות מ-1%) עד כי אינו מיוצג בגרף הנלווה.¹⁴ כלומר, גם תחום בו קיים תכנון להתחדשות עירונית אינו מתממש בפריפריה הגיאוגרפית.

הספרות המחקרית טוענת כי לאימוץ מאוחר של סדר היום הזה עשויות להיות תוצאות בלתי הפיכות, כפי שמציינים דירווצ’טר ופנדרס¹⁵: “התעשייה העירונית היא לא רק ‘נקודה עיוורת’ שמתכננים מתעלמים ממנה בלי משים, אלא נקודה מתה בהקשר של התחדשות. ההנחה שהתעשייה נעלמה לתמיד, בקרוב תיעלם, או גרוע מכך- צריכה להיעלם, הופכת לנבואה שמגשימה את עצמה כאשר שינויי ייעוד מצמצמים את שטחי התעשייה העירונית”.