תכנון בסביבות א-פורמאליות: סוגיות עקרוניות ושאלות מעשיות

התכנון העירוני המודרניסטי הנהוג כיום הוא פרדיגמה מערבית. תופעות של עוני ובנייה בלתי פורמאלית, לעומת זאת, היו נוכחות החל מראשית העירוניות והעיור. השאלה בה עוסקת סדרת רשימות זאת – כיצד, אם בכלל, הפרדיגמה התכנונית מתיישבת עם סביבות שמוגדרות א-פורמאליות? – מעסיקה את עולם התכנון בקני מידה שונים: גלובאלי, לאומי ומקומי. התכנון המודרני מניח, ראשית, שסביבות א-פורמאליות הן בעיה, ושנית, שיש לו את הכלים בכדי לפתור בעיה זו. אלא שלא מדובר באמיתות מוחלטות. הוויכוח התכנוני בנושא עוני וא-פורמאליות שם את הזרקור על המתח הזה, שבין היומרות התכנוניות לבין האוכלוסייה, ובין תכנון מודרניסטי שהוא, בבסיסו, תכנון שנכפה על ידי הרשויות, לבין מגמות חדשות יחסית של שיתוף ציבור ושימוש בידע מקומי. ברשימה זו אציג גישות שונות לתכנון של סביבות בלתי פורמאליות, וברשימות הבאות אתמקד בבחינת המקרה של תכנון חדש שנעשה בשנים האחרונות עבור הכפר ג’סר א-זרקא.

מהי סביבה א-פורמאלית?

ההבחנה בין סביבה “פורמאלית” לסביבה “א-פורמאלית” היא, כשלעצמה, מקור לויכוח בין גישות שונות, ולמעשה אין למונחים אלו משמעות מוגדרת ומוסכמת. למרות זאת, ננסה להיצמד להגדרה מסוימת שתשרת סקירה מצומצמת זו. ההבחנה האינטואיטיבית ביותר לטעמי, העולה מן הספרות, רואה בסביבה בלתי פורמאלית צורת התיישבות שהתפתחה באופן “ספונטני” על ידי פרטים וקהילות כמענה לצרכים ולהתפתחות טבעית. זאת לעומת סביבות שהן תולדה של תכנון מוקדם, קרי, פרי של תכנית ש”הונדסה” מתוך ראייה של צרכי פיתוח עתידי לטווח ארוך.¹ סביבות פורמאליות מייצגות את החזון הרציונאלי של מרחב מאורגן, מסודר ומתוכנן מראש. להבחנה זו יש משמעות פוליטית ולא רק תכנונית, לאור הזיהוי של פורמאליות עם רעיונות “נאורים” של קידמה, מודרנה וליברליזם, לעומת א-פורמאליות המזוהה עם סדר יום מיושן ופרימיטיבי.²

קים דובי טוען כי המונח “סביבה בלתי פורמאלית” מאגד ספקטרום נרחב של מצבים, כולל סביבות המתבססות על תשתיות מוסדרות או מתווה מתוכנן. כלומר, לא מדובר רק בסביבה מתוכננת לעומת סביבה לא מתוכננת שנוצרה על ידי הקהילה, אלא יש סוגים רבים של סביבות בתווך. לא מדובר אך ורק בשכונות עוני צפופות ומוזנחות (‘slums’), הגם שזהו המודל המוכר והנפוץ בעולם, אלא בכל סביבה שמתפתחת שלא באמצעות תכנון מראש.³ במדינת ישראל, הסביבות הבלתי פורמאליות שמעסיקות לרוב את המדינה ואת מערכת התכנון הינן בעיקרן היישובים הערביים וכן “הפזורה” הבדואית בנגב.⁴

הבחנה רלוונטית נוספת בספרות היא בין “מרחב אפור”, לא מתוכנן וזמני, שאינו מוכר על ידי הרשויות (או מוכר למחצה), לבין מרחב מוסדר שנוצר בהתאם לחזון ולמדיניות ממשלתית מכוונת. אבחנה זו שמה דגש על ההיבט הבלתי חוקי שיש בסביבות א-פורמאליות, אשר משליך גם על התפיסה של סביבות אלו בעיני מתכנני הערים וקובעי המדיניות. המשגת התופעה כ”חמישים גוונים של אפור” מבקשת לפורר את הדיכוטומיות בין חוק לפשע, מתוכנן וספונטני, שייכות וזרות, המאפיינות את המחשבה התכנונית המשפטית והפוליטית.⁵

הגישות המרכזיות בספרות בעניין תכנון סביבות א-פורמאליות

התפיסה המקובלת בעולם התכנון המודרני היא שסביבות בלתי פורמאליות, או “מרחבים אפורים”, מהוות סביבות “נחותות” מבחינה אורבנית, ועל כן השאיפה של המתכנן ו/או של הממסד⁶ היא להשתמש בכלים תכנוניים על מנת לפעול להסדרה של הסביבות הללו, תוך התאמתן לפרדיגמה התכנונית השלטת.⁷ ואכן, סביבות לא פורמאליות מייצגות תופעות שליליות ברמה הגלובאלית, אשר הולכות ומתרחבות. הסביבות הללו אינן בהכרח מקור הבעיה שיש לפתור, כפי שאראה בדיון להלן, אלא במידה רבה סימפטום של בעיות אחרות, הולכות ומעמיקות, הנובעות מהגידול המתמיד של האוכלוסייה, יחד עם גידול משמעותי אף יותר במספר תושבי הערים. על פי דו”ח שנערך על ידי האו”ם בשנת 2014, הצפי הינו שעד לשנת 2050, כ-60% מתושבי הפלנטה יגורו בערים.⁸

אבולנאגה, בדראן ובראקת⁹ מציגים את נתוני האו”ם, לפיהם כרבע(!) מאוכלוסיית העולם שחיה בערים, גרה בשכונות עוני ומגורים לא פורמאליים, כשתופעה זו צפויה להתרחב באופן משמעותי עד לשנת 2030. לשיטתם, הגידול בסביבות בלתי פורמאליות נובע מתופעות שליליות של עוני, אבטלה, כלכלות “מאטות”, מחסור בדיור בהישג יד, וכן מתופעות גלובליות שאינן בהכרח שליליות, של האצה של תהליכי העירוניות וגידול האוכלוסייה:

התפיסה הרווחת של סביבות בלתי פורמאליות כמייצגות תופעות חברתיות שליליות הולידה לאורך השנים גישות שונות שנועדו לייצר פתרונות. יחד עם זאת, יש הסבורים כי גם הגישות הללו הינן תוצר של אותה הפרדיגמה, וכל עוד זו לא תשתנה, הבעיה, בכל דרך שנגדיר אותה, לא תיפתר.¹⁰

טלי חתוקה מונה שלוש גישות מרכזיות מקובלות בעולם. הגישה המסורתית היא גישת הפינוי-בינוי. לפי גרסת ה”קיצון” של גישה זו יש להסתכל על המרחב כ”טאבולה ראסה” תוך התעלמות ממה שקיים, ולתכנן אותו מחדש.¹¹ בהקשר לטיפול בסביבות בלתי פורמאליות, על פי גישה זו הפרקטיקה הראויה הינה הריסת המבנים הישנים (ה’slums’), ובנייה מחדש של מגורים ותשתיות, לעתים במיקום שונה מהמיקום המקורי. גישה זו אפיינה עד לא מזמן את מערכת התכנון הישראלית, השואפת להחיל את עקרונות התכנון המודרני של התחדשות עירונית גם ביחס לסביבות בלתי פורמאליות, וביחס לאוכלוסיית קבוצות מיעוט. הנחת המוצא היא שהבנייה המחודשת היא הפתרון המיטבי עבור הקהילות שמתגוררות בסביבות לא פורמאליות. בפועל, המציאות הוכיחה שמדובר ב”מעגל שוטה” – אם לפינוי בינוי לא נלווים כלים חברתיים, והוא נעשה תוך ניכור מהאוכלוסייה, צרכיה ואורח חייה, גם הבינוי החדש יכול להיהפך מהר מאוד לסביבה מוזנחת, לא פחות מזו שהייתה קודם לכן.¹²

גישה נוספת, שהפכה לפופולארית בשנים האחרונות ומקודמת בעיקר על ידי האו”ם, היא גישת ה-IN SITU – ייצור של פורמליזציה חלקית בתוך הבינוי הקיים, על ידי הכנסה של תשתיות, וייצור מנגנון כלכלי שיאפשר לבני המקום לשפץ ולשקם בעצמם את המרחב. מדובר בפורמליזציה בדיעבד תוך עירוב ושיתוף האוכלוסייה המקומית. לגישה זו יש הוכחות מוצלחות בשטח והיא מקודמת על ידי ארגונים בינלאומיים שונים בסביבות בלתי פורמאליות ברחבי העולם, ובפרט בדרום הגלובאלי.¹³ היתרון של גישה זו הוא בשימור הסביבה והאוכלוסייה באותו מיקום גיאוגרפי ובנגישות למקורות פרנסה. לפי בראון, אין מדובר בגישה חדשה אלא באימוץ פרקטיקה בת מאות שנים של התחדשות ודינאמיות שאירעו באופן טבעי בתוך קהילות כפריות, לרוב כתגובה לאירועים חיצוניים.¹⁴ החידוש הוא ביישום של הפרקטיקה הזו במטרה להפוך סביבה בלתי פורמאלית לסביבה “יותר” פורמאלית.

מלבד שתי גישות אלו קיימת גישה קניינית¹⁵ – על פי חתוקה, מדובר בפרקטיקה של העברת זכויות בעלות על נכסים לאוכלוסייה המקומית, מתוך הנחה שרגש הבעלות יתמרץ אותם לפעול לפיתוח ושיקום של הסביבות הללו. מדובר פעמים רבות בסביבות אקס טריטוריאליות ולכן הגישה הזו מאפשרת כניסה למקרקעין הללו מבלי לייצר אנטגוניזם ולמנוע חשש שהמדינה רוצה לנכס את הסביבה ולנהל אותה. פרקטיקה זו יכולה להיות חלק מפרקטיקה של IN SITU.

לטענת חתוקה, שלוש הגישות הללו אינן מספיקות, ולעולם התכנון כפי שהוא כיום אין מספיק כלים להתמודד עם התופעה של סביבות לא פורמאליות. הידע המערבי מאוד מוגבל, ועדיין רואה בנושא הזה כנושא אזוטרי, הגם שזו תופעה גלובאלית שיש לה השלכה משמעותית.¹⁶

לצד הגישות שמחפשות פתרון לתופעת הא-פורמאליות, אשר עולם התכנון מזהה כבעיה, בשנים האחרונות עולה מן הספרות  גישה נוספת המדגישה כי סביבה לא פורמאלית איננה בעיה כשלעצמה, אלא תופעה שיש בה היבטים חיוביים ושליליים. אין מדובר ביישום של גישת ה-IN SITU, למרות שניתן למצוא דמיון בין הגישות במובן ששתיהן עוסקות בפתרונות הנובעים מתוך הקהילה.

קולין מקפרלן מציע תפיסה אלטרנטיבית שרואה בא-פורמאליות ובפורמאליות שתי צורות לגיטימיות, מתחרות במובן מסוים, של התיישבות עירונית. כלומר, התכנון המודרני אינו אמור לפתור את בעייתן של הסביבות הא-פורמאליות, אלא שהדרך לשיפור רמת החיים יכולה לנבוע מאותו המקור שיצר את הסביבה הא-פורמאלית. לפי גישה זו, ניתן ללמוד רבות מסביבות א-פורמאליות דווקא, שנוצרו בתהליכים של משא ומתן, אומדן והערכה, ובפרט גם ביחס לצורת הבינוי הנהוגה בתוך הקהילה, כגון הבנייה הוורנקולרית,¹⁷ שלעתים היא ביטוי של מורשת ומסורות שאין להקל ראש בחשיבותן.¹⁸ דובי מבקש להדגים כיצד, מבלי להתעלם מההיבטים הקשים שנלווים לסביבה בלתי פורמלית, הכרוכה לעיתים בעוני מחפיר, בסיכונים ובאיומים, ניתן לשים זרקור דווקא על ההיבטים החיוביים בתופעה זו, שכן לדבריו מקומות הנוצרים על ידי קהילות למען עצמן מכילים במקרים רבים איכויות ופתרונות ראויים בהרבה מאלו שיודעים להציע גופי התכנון המדינתיים. לשיטתו, סביבות א-פורמאליות אינן בעיה שצריך להסדיר, כפי שסבור התכנון המודרני. סביבה א-פורמאלית כשלעצמה איננה פחות טובה מסביבה פורמאלית. העניין הוא שיש לבחון מהם הכלים האפקטיביים לטיפול בתופעות שליליות של עוני, פשיעה, הזנחה, סניטציה ועוד, דווקא בתוך הקהילות שחיות בסביבות אלו.¹⁹

טובי פנסטר מצביעה על קשיים דומים בגישה לתופעה זו גם במדינת ישראל. לטענתה, “הבעיה הערבית” במדינת ישראל, המייצגת אוכלוסייה המתגוררת ברובה בסביבות לא פורמאליות, עוברת סטריליזציה ונרמול על ידי הצעת “פתרונות” כמו “פיתוח גישות תכנוניות חדשות”, כאילו הבעיה היא בכך שהגישות התכנוניות הקיימות אינן מתאימות לצמצום פערים בין האוכלוסייה הערבית ליהודית, וכאילו הפערים נובעים מסיבה “טכנית” ולא ממדיניות ממשלתית מפורשת וידועה.²⁰ ארז צפדיה ואורן יפתחאל מצביעים על כך, שלצד שאיפה מוצהרת מצד מדינות להביא להסדרה תכנונית של “מרחבים אפורים”, ובכך להביא לצמצום התופעה השלילית בעיניהן, ישנה התעלמות מכוונת ו”עצימת עיניים” של הממסד מצורות אחרות של א-פורמאליות, בנסיבות בהן הן משרתות את טובת השלטון והרשויות (החל מפיתוח אזורי מסחר בשטחים המיועדים לשימושים חקלאיים אשר נפוץ בשטחי מועצות אזוריות בישראל, ועד לתופעת המאחזים בגדה המערבית). לתפיסתם, במובן זה דווקא הגישה התכנונית השלטת צפויה, על ידי עצימת עיניים, לאפשר הרחבה של סביבות בלתי פורמאליות מסוימות, בניגוד לשאיפה המודרניסטית לכאורה להסדירן.²¹

השימוש בידע מקומי לעומת ידע מקצועי

לא ניתן לדון בגישות התכנונית השונות כלפי תופעת הא-פורמאליות מבלי לקשור זאת לויכוח אודות מודל הידע התכנוני. על פי הגישה המודרניסטית, הידע הרלוונטי עבור המתכנן הוא הידע המקצועי אותו רכש בפקולטה לאדריכלות ובניסיונו המקצועי. ידע זה מקבל ביטוי גם באופן שבו ניגשים המתכננים “להסדיר” סביבות בלתי פורמליות, ובעיקר בפרקטיקה של ‘פינוי-בינוי’ כפי שהוצגה לעיל. זוהי גישה פטרנליסטית לפיה המתכנן המלומד והנאור הוא מי שיודע מה טוב לתושבים עצמם. אלא שגם כאן קיימת גישה אחרת, הטוענת שמלבד הידע המקצועי קיים גם ידע מקומי שאין לו תחליף. זוהי גישה פוסט מודרניסטית, אשר מתייחסת למרקם עירוני מפוצל, רגישה למסורות ולהיסטוריות מקומיות, לצרכים ולרצונות מקומיים, ולפיכך גם מציעה עיצוב ארכיטקטוני הכולל תצורות מרחביות שונות וזיכרונות שונים. גישה זו מקבלת ביטוי גם במסמכים רשמיים בינלאומיים. האדריכלית סמוטרי ג’וקור ג’והרי מספרת על החשיבות העצומה שיש לשימוש בידע המקומי בטיפול בסביבות א-פורמאליות, ומדגימה כיצד האוכלוסיות עימן עבדה, בין היתר בהודו ובאפריקה, תרמו באופן משמעותי לעיצוב סביבת מחייה, שלא רק שהיא מתאימה יותר לצרכיהם, היא גם מתפקדת, וזאת בניגוד לפרויקטים של פינוי בינוי אשר בסופו של דבר הפכו לאחר מספר שנים לסביבות מוזנחות לא פחות מהסביבות הבלתי פורמאליות המקוריות.

ג’והרי מתארת למשל מקרה בו תושבי שכונת עוני בהודו העדיפו ליצור מבני מגורים כשחדרי השינה מוקמו מעל הקרקע, כך שתחתיהן נותר חלל ששימש אותם למלאכות שונות מהם התפרנסו. כמו כן, את חדרי השירותים הם בחרו להותיר מחוץ למבנה, על מנת להשאיר מקום. זהו ידע שאדריכלים מודרניים לא יכולים להביא עמם.²² לפי הארגון הבינלאומי לסביבה ופיתוח (IIED – International Institute for Environment and Development), זהו מקור ידע שמצוי בידי התושבים עצמם, והוא משתנה ממקום למקום.²³

אלכסנדר קות’ברט טוען, כי בבואו לתכנן סביבות לא פורמאליות, על המתכנן לנטרל את כל הידע המקצועי המודרני שרכש ולנתק את עצמו מהשפעות הגלובליזציה, כך שיוכל לראות נכוחה את המאפיינים הייחודיים של המקום, ולשאוב את הידע המקומי ואת הפתרונות שיש לאוכלוסייה המקומית להציע, שהותאמו במשך דורות למקום הספציפי. הגישה הזו היא גם ביטוי להבנה שפעמים רבות, כאשר לאנשים יש שליטה על המרחב שהם יוצרים, הוא  מעניין יותר, מגוון יותר, מאפשר יותר יצירתיות, חסכוני יותר במקום ובמשאבים, ומשרת אותם טוב יותר.²⁴ גישה דומה נוקטת גם ג’והרי כשהיא מספרת שהשקיעה שנים ברכישת הידע המקצועי כמתכננת, ואח”כ שנים רבות בכדי לשכוח אותו (Unlearning it).

פנסטר מציגה קטגוריזציה של פרקטיקות של חיי היומיום, אשר לטענתה מעניקה כוח לתושבי העיר ונותנת מקום רב יותר להתנסויות שלהם. החשיבות של המתודולוגיה הזו היא בכך שהיא מאפשרת לנו להבין לעומק את הפרשנויות שמעניקים המשתמשים במרחב העירוני לחיי היומיום שלהם, ובכך להדגיש את הניואנסים וריבוי המשמעויות שלהם, אשר לשיטתה ממחישים התמודדות עם תכנון מרחבי מודרניסטי, ואף מהווים סממנים של התנגדות לתכנון המודרניסטי. פנסטר מונה חמישה סוגים של התנסויות של התושבים עם המרחב, אשר ניתן לשאוב מהם ידע מקומי חיוני עבור המתכנן – הימנעות, ניכוס או הפרטה של המרחב הציבורי, הליכה ושייכות, מחאה ומחויבות, ושליטה אישית כקונטרה-הגמוניה. באמצעות דוגמאות מחיי היומיום, מומחש הפער שבין ההנחות התכנוניות של בעלי המקצוע והמדינה ביחס למרחב, לבין החווייה האותנטית של המשתמשים במרחב, פער שהוא לעתים מכוון אך פעמים רבות הוא תוצאה של חוסר ההתאמה בין התפיסה התכנונית המודרניסטית לבין החיים עצמם.

ג’והרי מתייחסת גם לחשיבות של לשאול את האנשים מהם השאיפות שלהם לגבי סביבת המגורים שלהם, במקום לעסוק רק בפתרונות שלדעת המתכננים הם “פרקטיים”, ובכך הם כופים את רצונותיהם על התושבים. מניסיונה, כשנותנים לתושבים לבחור, הם בוחרים את מה שעובד מבחינתם, ולכן הבחירה הזו מולידה גם תכנון מיטבי עבור אותה הסביבה. גם לפי הארגון הבינלאומי לסביבה ופיתוח, תושבי שכונות העוני הם שיודעים הכי טוב, ומכירים את הצרכים המשתנים ממקום למקום. הארגון מכיר בכך שתושבי השכונות נמצאים במיקום הנכון ביותר על מנת לייצר נתונים עבור המתכננים על הצרכים היומיומיים שלהם מבחינת מים, דיור, שירותים, איסוף פסולת ועוד. הארגון מצהיר כי אנשיו לומדים מהתושבים על הצרכים והפתרונות, באמצעות התלוות אליהם להליכות ברחבי השכונה, שיחות עם משקי בית וארגונים מקומיים, ועוד.

על פי דובי, לפני שאנו מנסים לשנות את צורות ההתיישבות הלא פורמאליות, לשם פתרון של בעיות אמיתיות של עוני ואקלים, עלינו להיזהר שלא למחוק את הידע הייחודי שנובע מצורות החיים הללו. למעשה, רבות מהמגמות החדשות של התכנון העירוני, כולל הגדלת צפיפויות מגורים, עידוד יצירת מרחבים משותפים, קרבה בין מקומות המגורים למקורות הפרנסה, מחזור ושימוש חוזר, שיתוף בתוך הקהילה, מרחבים מעודדי הליכתיות ורכיבה על אופניים, אינן המצאה של עולם התכנון אלא תוצר טבעי של הקהילות הללו, מתוך אילוצי החיים שלהן. עלינו לאמץ את הידע הזה לא כדי לשנות את הסביבות הללו, אלא ככלי נוסף לפתרון הבעיות המאיימות עליהן.²⁵

הוויכוח בנוגע לסביבות בלתי פורמאליות הוא מורכב, ותופס תאוצה בשנים האחרונות, עם התרחבות התופעה, בפרט בדרום הגלובאלי. הרשימה הבאה תתמקד במדינת ישראל, ובפרט בחברה הערבית, כשמקרה המבחן אותו אסקור ואנתח יהיה הויכוח התכנוני אודות ההסדרה והפיתוח של כפר הדייגים הוותיק ג’סר א-זרקא, במישור החוף הצפוני.