עדי-אביגיל כהן ומיכל גומל-בלנקמדוע חשובה מעורבותן של עובדות סוציאליות קהילתיות בהתחדשות עירונית? כיצד תושבים ותיקים בשכונות הזקוקות לחידוש ותושבים חדשים המחפשים דיור בר-השגה יכולים לפעול יחדיו למטרה משותפת? הצעה לתכנית התחדשות עירונית שמפגישה בין קהילות בניסיון להשיג רווח לכל המעורבים.
במדינת ישראל של שנת 2015 מצוקת הדיור קשה ביותר והיא תופסת חלק משמעותי בשיח הציבורי. עתודות הקרקע לבנייה חדשה הולכות ומצטמצמות והביקוש למגורים במרכז הארץ יוצר צורך לצופף ולעבות את המרקמים העירוניים הקיימים באמצעות התחדשות עירונית. ואולם, כידוע, חסמים רבים עומדים בפני יישום תכניות של פינוי-בינוי או חיזוק מבנים לפי תמ”א 38; חלקם קשורים לתהליכי התכנון, לתמריצים כלכליים שאינם מספקים בפריפריה ולפוליטיקה הסובבת את מדיניות התכנון הן ברמה המקומית והן ברמה הארצית. חסמים אחרים נוגעים לאנשים החיים בדירות הזקוקות לחיזוק, שבידם ההחלטה האם להתחיל בתהליך בינוי מסיבי ברכושם, לעיתים רכושם היחיד. הסיכון שהבנייה לא תצלח, הצורך להסכים עם שאר דיירי הבניין על התכנון וההשלכות הכלכליות של המהלך, מרתיעים בעלי דירות מלממש תכניות אלו בצורה גורפת.1
קשה במיוחד לקדם תכניות התחדשות עירונית בשכונות בהן גרים אנשים החיים בעוני. כצפוי, החסם המשמעותי ביותר לתהליכי התחדשות עירונית בשכונות אלו הוא חוסר הכדאיות הכלכלית.2 אתגר נוסף מתרחש בשלב התכנון בו ישנה נטייה שלא לערב את תושבי השכונות מתוך תפיסה שהם אינם יכולים להבין תכניות אדריכליות. התושבים מצדם מביעים פעמים רבות התנגדויות לתהליכי שיתוף ציבור, לרוב מתוך חוסר אמון בממסד, חוסר אמון בשכנים וחשש מהשינוי הלא ידוע שתהליכים אלו מביאים עמם.3
חסמים רבים עומדים בפני מימוש של תכניות התחדשות עירונית. שיכונים בקרית גת (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)
ואכן אחד האתגרים המשמעותיים שמתעוררים נוכח תהליכי התחדשות עירונית הוא תהליך הג’נטריפיקציה.4 מחד, השינויים בשכונה “מצעירים” אותה ומכניסים תושבים חדשים וכוח רענן לתוך הקהילה. מנגד, הם יוצרים מצב בו האוכלוסייה הוותיקה אינה יכולה, או שאינה רוצה, להמשיך להתגורר בשכונה.5 שכר הדירה עולה, מחירי הדירות מאמירים, הארנונה מתייקרת, דמי ועד הבית לאחזקת בניין חדש גדלים בצורה משמעותית, וכך נדחקים התושבים הוותיקים של השכונה החוצה.6
למי מתאימה השכונה שעברה התחדשות? התחדשות עירונית בשכונת נווה שרת בתל אביב (צילום: תהל בן יהודה וקסלר)
נוכח האתגרים וההזדמנויות הטמונים בתהליכי התחדשות עירונית עבור שכונות וקהילות, אנחנו מבקשות להציע תכנית בה מושם דגש על מרקם החיים בשכונה המתחדשת ובמקביל ממונף תהליך ההתחדשות העירונית ליצירת פתרונות דיור עבור משפחות צעירות, בשיתוף התושבים המקומיים.
התכנית מתבססת על התארגנות קהילתית וחיבור בין הקהילות. מודל העבודה מתבסס על גישה של איחוי קהילות, תוך הכרה בשונות שלהן, ובמטרה להשיג מצבים של רווח (win-win) לכל המעורבים. מחד ישנו התהליך של עידוד ההתארגנות של התושבים הקיימים, הבנת הצרכים שלהם ומציאת דרכים לתת מענה הולם, הן כפרטים והן כחלק מקהילה רחבה; ומאידך התהליך של גיבוש קבוצת התושבים החדשים ויצירת הקשרים החברתיים שלהם, למידה של הכוחות והאתגרים של הקבוצה, ויצירת פרויקט בינוי המתאים לצרכיהם הייחודיים. שני תהליכים מקבילים אלו מתרחשים לצד ניסיון מתמיד לחיבור ולעבודה משותפת של ועם שתי הקהילות, בהתאם לכל שלב בתוכנית, כפי שיפורט להלן. תכנית זו מרחיבה את גבולות האחריות של הפרט ומעודדת קהילות צעירים וקהילות מקומיות לקחת אחריות על תהליכי תכנון, בנייה, התאגדות כלכלית ומעורבות קהילתית שכונתית. בזאת טמון כוחה.
התכנית תלויה, בין היתר, בייעוצן וסיוען של עובדות סוציאליות קהילתיות. תפקידן מתמקד בגישור ובבניית התהליך בין שתי הקהילות. תהליך זה דורש רב-שיח מגוון הכולל הסכמה על תפקידי שתי הקהילות, תחומי האחריות של כל אחת מהן והגעה להסכמות בנוגע לנכסים ולתהליכים העוברים על שתי הקהילות. תחום הבינוי הוא תחום שלרוב עובדות סוציאליות אינן נוגעות בו. עובדות סוציאליות עובדות פעמים רבות עם זכאי דיור ציבורי בשאלות של מציאת פתרונות דיור בתוך המסגרת הקיימת, ולרוב הם אינם מספקים. בתכנית המוצגת ברשימה זו, העובדת הסוציאלית הופכת להיות יזמית, או מסייעת לאנשים שאיתם היא עובדת ליזום פתרון דיור ארוך טווח. יתרה מכך, העבודה הסוציאלית מזוהה עם השכבות החלשות באוכלוסיה אך במהותה היא אמורה לסייע לכל פרט באשר הוא לקדם את איכות חייו ומימוש רצונותיו. במציאות החברתית-כלכלית של ימינו, שכבות האוכלוסיה השונות סובלות מחסמים שבמקרים רבים המענים להם ניתנים למימוש מיטבי תוך שילוב קבוצות אוכלוסיה שונות ואיגום כוחותיהם המשותפים.
להרחיבה את גבולות האחריות של הפרט ולעודד קהילות לקחת אחריות על תהליכי תכנון ובנייה. התחדשות עירונית בשכונת נווה שרת בתל אביב (צילום: תהל בן יהודה וקסלר)
שלבי התכנית
שלב ראשון– שלב ההכנה ובניית התשתית הקהילתית
השלב הראשון כולל חיפוש בניינים או מתחמים רלוונטיים לתהליכי התחדשות עירונית. רצוי שבמתחם הנבחר יתנהל תהליך ראשוני של התחדשות קהילתית או התארגנות תושבים בסיסית. במקביל מחפשים קהילות חיים– אנשים שמקיימים או מעוניינים לקיים חיי קהילה בעיר. התשתית האנושית- מארג הקשרים אשר ייבנה בין האנשים- הינה חיונית להצלחת התכנית ויש צורך להקדיש זמן משמעותי לביסוס הקשרים, תהליכי התקשורת והתהליכים הקבוצתיים. תנאים אלו, באם יתקיימו בקהילות הנבחרות (תושבים ותיקים וחדשים), יזמנו סיכויי הצלחה גבוהים יותר לפרויקט בשל מורכבותו והצורך להגיע להסכמות בין אנשים וקהילות שונים, בעלי אינטרסים שונים.
שלב שני- מיפוי, למידה והתארגנות
בשלב זה ישנה למידה רבה המוטלת על קהילת התושבים החדשים- עליהם ללמוד את התחומים השונים המרכיבים פרויקט בנייה: תכנון, כלכלה, משפט וקהילה. עליהם לערוך בדיקות היתכנות כלכלית ותכנונית של המבנה וליצור קשר ראשוני עם אנשי מקצוע בכדי לבנות תכנית בסיסית אותה ניתן יהיה להציג לתושבים הוותיקים. בנוסף, עליהם לברר בינם לבין עצמם מהם הרצונות שלהם כקבוצה. ישנם פרטים רבים בתהליך כזה שיש להגיע לגביהם להחלטות משותפות: האם הם מעוניינים בבעלות על הדירות או בשכירות ארוכת טווח, מהו ההון הראשוני שיש ברשותם כקבוצה, מהו גודל הדירות הרצוי, מהם השימושים הרצויים של המרחב הציבורי ועוד.
האתגר המרכזי בשלב זה הוא אופן ההתארגנות הכלכלית המשותפת של קבוצת התושבים החדשים. מטרתה העיקרית של הקבוצה היא להוזיל את עלויות הדיור ובהתארגנות כלכלית משותפת ניתן להשיג הוזלה בכמה דרכים ובכמה שלבים שונים:
- הקבוצה מתארגנת כקבוצת רכישה וקונה במרוכז מספר גדול של יחידות דיור מקבלן הפרויקט. ההוזלה במקרה זה נעה בין 15-20%, ומרחב ההשפעה של הקהילות על הפרויקט מוגבלת.
- הקבוצה לוקחת על עצמה את תפקיד היזם, מעורבת בתכנון ובבנייה ויוצרת דיור מותאם לצרכיה, ללא תלות בכוחות השוק, בצורך בפרסום וברווחים ליזם חיצוני. דבר זה יוצר הוזלה של עד כ-40% אחוז, ודורש מקהילת היזמים משאבי זמן רבים.
- הקבוצה מתאגדת כלכלית מול בנקים וגורמים מממנים אחרים שיציעו תנאים טובים יותר להלוואות והשקעות להלוואה קבוצתית בסכום גבוה.
- הקבוצה מתאגדת כהתאגדות משפטית משותפת, קואופרטיב (אגודה שיתופית עפ”י החוק הישראלי), במקרה זה- דיור קואופרטיבי. הדיירים מתאגדים על פי חוק, הקואפרטיב הוא הבעלים של הדירות, וחברי הקואופרטיב הם בעליו, כך שהם אלו המקבלים החלטות בכל הנוגע לנעשה בכספים המשותפים, בשטחים המשותפים, ובקבלה של חברים נוספים לקואופרטיב. הדירות מושכרות לחברי הקואופ בשכירות ארוכת טווח וחברי הקואופרטיב מחליטים יחדיו על גובה שכר הדירה, שמטבע הדברים יהיה נמוך מהמחיר בשוק ויהיה נתון לשיקולם הבלעדי. כמובן שלתרחיש זה נלווים סיכונים ואתגרים שיהיה צריך להתמודד עמם אך זהו מודל אפשרי בהחלט לביצוע.
במקביל להתארגנות קהילת התושבים החדשים, יש לערוך מיפוי של התושבים הקיימים בכדי להבין את צרכיהם הייחודיים. מתן מענה על צרכים אלו בצורה מדויקת יכול לצמצם התנגדויות וליצור שותפות אמיצה בתהליך.
שלב שלישי- העמקת הקשרים
שלב זה מוקדש להעמקת הקשר בין הקהילות. זאת נשיג באמצעות אירועים משותפים כגון: הרצאות בנושאים הנוגעים לתכנית הדיור, ארוחות משותפות וחגיגות תרבותיות משותפות. ככל שהתכנית תתקדם האמון שייווצר בין התושבים המקומיים לבין קהילת התושבים החדשים, ובין הקבוצות הללו לבין עצמם, הוא קריטי. יש לשאוף שמידת המפגש והחיכוך בין השותפים לפרויקט יהיה גבוה כך שתהיה היכרות רבה וייווצרו הרגלים של שיח ושיתוף, הן ברובד הרשמי ובבלתי רשמי.
שלב רביעי- שלב התכנון
שלב זה ייעשה בעזרת איש המקצוע הנבחר לפרויקט: קבלן, חברה מנהלת או יזם, בהתאם לרצון קהילת התושבים החדשים. בתהליך התכנון יהיו שותפים נציגים של קהילת התושבים החדשים ושל התושבים הקיימים. כאשר כל נציג משתף את חברי קהילתו ברגעי הכרעה חשובים. שלב זה עמוס בקבלת החלטות הנוגעות לשתי הקהילות ועשוי לזמן קונפליקטים רבים לצד הצורך להגיע להסכמות. תפקיד העובדת הסוציאלית הקהילתית בשלב זה הוא לגשר, לתווך ולבנות הסכמות. בסיום שלב זה אנו שואפות להגיע למצב שקהילת התושבים החדשים והתושבים הקיימים, ידעו בדיוק כיצד עתיד להראות הבניין בסיום התהליך, ושהתכנית תהיה לשביעות רצונם של שני הצדדים.
שלב חמישי- שלב הביצוע
בשלב הביצוע על קהילת התושבים החדשים להיות מעורבת בנעשה בשטח ועל נציגיה להיות בקשר שוטף עם גורם מפקח מטעמם ולוודא שהתכנית מתבצעת בהתאם להסכמות. במקביל, נציגי קהילת התושבים החדשים יעמדו בקשר עם התושבים הוותיקים ויסייעו בשיפור איכות חייהם בזמן הבנייה.
שלב שישי- חיים משותפים
ולבסוף, בסיום הבנייה, ומעבר הקהילה החדשה לתוך השכונה, יש לגבש מוסדות ואורחות חיים משותפים לקהילה החדשה שנוצרה: ועד בית וועד שכונה כבסיס ומוסדות אחרים לפי הצרכים והמטרות של הקהילה החדשה.
יש להוסיף תקן לאנשי מקצוע בתחום הקהילתי. התחדשות עירונית בשכונת נווה שרת בתל אביב (צילום: תהל בן יהודה וקסלר)
השלכות למדיניות
בתכנית ההתערבות אותה הצגנו לעיל הן התושבים הוותיקים והן התושבים העתידים להיכנס לשכונה, מעורבים כולם בתהליך התכנון והבנייה כולו. מעורבות זו מאפשרת תכנון ובנייה המתאימים בצורה הטובה ביותר לצרכיהם ולצרכי הקהילה. ברמת המדיניות, אימוץ המודל בו התושבים העתידיים הם היזמים בצורה נרחבת, יאפשר להתאים בצורה מדויקת את הבנייה החדשה לצרכים שבשטח. פן חשוב נוסף בתכנית הוא ההתאגדות הכלכלית המשותפת (בכל רמה שהיא). ההתאגדות מהווה פתרון למצב כלכלי שאינו נפתר ברמת קובעי המדיניות ומאפשרת לאזרחים צעירים למצוא פתרון דיור ארוך טווח. לתכנית התחדשות עירונית בהובלת הקהילה פוטנציאל עצום בשיפור המרחב הפרטי והמרחב הציבורי בשכונות. היא מאפשרת לתושבים לקחת אחריות, לתכנן ולעצב את המרחב בהתאם לרצונותיהם, ומחזירה את המושכות לידיהם.
התהליכים המתוארים בשלבי התכנית השונים מצריכים ליווי של אנשי מקצוע הן בתחום הקהילתי והן בתחומי התכנון והבנייה. לפיכך על המדינה והרשויות המקומיות לסייע להתארגנויות אלו בהנגשת ייעוץ וליווי בלתי תלויים בכדי לקדם תכניות בינוי מיטביות. יש להוסיף במערכות הקיימות תקנים של יועצים בתחומי התכנון, הבנייה והעבודה הקהילתית לקידום תכניות התחדשות עירונית מבוססות קהילה.
* רשימה זו תיארה תכנית שהחלה לפעול בחיבור בין שתי קהילות בירושלים- בשכונת קרית יובל ובקטמונים. כותבות המאמר הן עובדת סוציאלית קהילתית במינהל קהילתי דרום-גוננים-קטמונים וחברת קבוצת חורש- קבוצה עירונית-שיתופית בשכונת קרית יובל ועובדת סוציאלית קהילתית במקצועה. הקהילות החלו להיפגש במרץ 2015 ועובדות במשותף לקידום התכנית, בהתאם לכך ההתערבות נמצאת בשלביה הראשוניים.
המאמר נכתב בסיועם של שי קנוהל, נעה ריצ’קה, תום פליישר ואורי אטינגר.
- עד היום, מתוך 139 מתחמי פינוי-בינוי שהוכרזו ע”י הממשלה, יושמו תוכניות אלו רק בשני מתחמים, ורק 2% מכלל הדירות שהיו זקוקות לחיזוק מפני רעידות אדמה, אכן חוזקו ↩
- תהליכי התחדשות עירונית, כפי שהם מוגדרים היום בחוק, מתבססים על רווח של היזם או הקבלן המבצע ממכירת יחידות הדיור החדשות. שני גורמים המונעים עשיית רווח: 1. באזורי פריפריה גיאוגרפית או חברתית, הביקוש נמוך ולכן הרווח ממכירת הדירות יהיה נמוך אף הוא. 2. בבניינים שמצבם ירוד נדרשת השקעה גדולה בתכנון ובביצוע, אשר גורעים מהרווח הנקי ליזם. במצבים אלו, ובמידה ולדיירים אין יכולת כלכלית להשתתף בעלויות הבנייה, הפרויקט לא יקודם. ↩
- חוסר האמון בין התושבים לבין עצמם עלול לגרום לתקיעת הפרויקט. החוקים והתקנות הנוגעים לתהליכי התחדשות עירונית מתנים אותם בהסכמה של 75%, ולעיתים של 67%, מהדיירים. לדיירים המתנגדים יש זכות לעצור תהליכי בנייה עד בירור עניינם בבית משפט, דבר העשוי לקחת שנים. בשכונות מוחלשות הדיירים לרוב אינם מאורגנים ולכן הם אינם מורגלים בניהול סדיר וקבוע של הבית והרכוש המשותף וביצירת הסכמות בינם לבין עצמם. האתגר הוא לאפשר בנייה והתחדשות תוך שילוב התושבים הקיימים ומעורבותם בתהליכי התכנון והביצוע. בעזרת תהליכים מובנים, שקופים ומשתפים ניתן להפיג חששות ולהתמודד עם התנגדויות בצורה בונה ומקדמת. בנוסף, ישנו חשש לניצול והונאה מצד יזמים, בעיקר כשמדובר באוכלוסיות קשישים, עולים ואוכלוסיות רווחה. תהליכי התחדשות עירונית הם תהליכים מורכבים, ארוכים ומלאים באירועים בלתי צפויים. בכדי לעבור תהליכים אלו בצורה טובה יש צורך ביצירת ערוצי תקשורת בין הדיירים לבין עצמם, בין הדיירים לבין היזם, ובין הדיירים לבין גורמים עירוניים. כל עוד ערוצים אלה לא קיימים הדיירים עומדים לבדם בפני כוחות השוק. במציאות הנוכחית אין גורם שמסדיר ומוודא שאין ניצול לרעה בחוזים הנחתמים, שאין אפלייה בין הדיירים, ושכלל הדיירים מודעים לזכויותיהם. ↩
- ג’נטריפיקציה מוגדרת ככניסה של אוכלוסיות ממעמד סוציו-אקונומי בינוני ומעלה לתוך שכונות ממעמד נמוך יותר. בדרך כלל, התהליך מתחיל במעבר של סטודנטים, שאינם מוטרדים מסביבת מגורים ירודה ושמים את עיקר הדגש דווקא על שכר דירה נמוך, הבאים בתור הם אמנים ומשפחות, ולבסוף האליטות. תהליכים אלו מתרחשים בערים רבות בארץ ובעולם וניתן למשל לזהות דפוסים אלו בתהליך שהתרחש בשכונות דרום תל אביב-יפו ובמרכז העיר ירושלים. ↩
- עניין זה מחריף כאשר מסתכלים על מצב הדיור הציבורי בתכניות של התחדשות עירונית. נכון לעכשיו, חברות הדיור הציבורי אינן יוצרות מדיניות ברורה בנוגע לדיירי הדיור הציבורי בפרויקטים של התחדשות עירונית. דייר דיור ציבורי, שהדירה בה הוא גר עוברת שיפוץ או בנייה מחדש, החברה המשכנת רשאית לפנותו ולמכור את הדירה. במצב זה הדייר יעבור לרשימת המתנה לדירה חלופית או יועבר לדירה הנמצאת במרחק מן הקהילה בה הוא חי לעיתים שנים רבות. ↩
- במקביל לדחיקה החוצה מסיבות כלכליות, התחדשות עירונית עשויה לפגוע במרקם ובחוסן הקהילתי: בחלק מהשכונות בהן מיועדות תכניות התחדשות עירונית הבנייה הקיימת מגיעה לגובה של ארבע עד שמונה קומות, ולעיתים רק שתי קומות. בבניינים של ארבע קומות ופחות אין מעלית או חנייה תת-קרקעית. דבר זה יוצר יותר מפגש ואינטרקציה בין השכנים, ויצירה של מיקרו-קהילה כפועל יוצא מכך. כאשר עוברים למגורים בבניין רב קומות, עם מעלית וחנייה תת קרקעית, המפגש היומיומי עם השכנים מצטמצם עד מאוד, דבר שעשוי לפגוע בחיי הקהילה ובחוסן הקהילתי. ↩