גילי ענברמחקר חדש על יחסי מרכז-פריפריה בישראל, שנערך במעבדה למדיניות עירונית בראשות ד”ר רוית חננאל, בוחן האם חל בהם שינוי מתחילת המאה ה-21 דרך ניתוח השינויים באוכלוסיית המטרופולינים. מומחים למדיניות ציבורית, גיאוגרפים ומתכננים התייחסו לעתיד היחסים הללו בכנס של אוניברסיטת ת”א
במסגרת כנס שנערך לאחרונה בחוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל-אביב, הוצג המחקר- “יחסי מרכז פריפריה- צמצום או הרחבה: שינויים בדינמיקה המרחבית במאה ה-21” שנערך במעבדה למדיניות עירונית בראשות ד”ר רוית חננאל. את המחקר ערכה ד”ר חננאל עם הדוקטורנטים שגית אזארי-ויזל והראל נחמני שהציגו את המחקר ותוצאותיו. השאלה המרכזית של המחקר היתה, האם חלו שינויים בפערים בין מרכז ופריפריה בישראל לאורך הזמן? מה הזיקה בין המרכז לתפיסה של ארבעת המטרופולינים? והאם בישראל קיימים ארבעה מטרופולינים מובחנים או שמא מטרופולין תל-אביב מאפיל על היתר?
מהו המטרופולין בישראל?
המקרה הישראלי, הוא מקרה מיוחד. ישראל היא מדינה קטנה וצפופה, אחת המעוירות ביותר בעולם- 92.5% מאוכלוסייתה חייה ביישובים עירוניים. רוב היישובים בארץ קשורים לליבה מטרופולינית כלשהי, היא מוגדרת כIsland State, ומעניין לבחון אם היא הופכת עם השנים ל- Metropolitan State (מדינת ‘תל-אביב’).יחידת ההתייחסות וההגדרות המארגנות את המרחב בישראל עברו שינוי במהלך השנים, כאשר המגמה הכללית היא של הרחבת יחידת ההתייחסות. מ’אגד ערים’ במפקדי האוכלוסין של הלמ”ס בשנות ה60-70, שהתמקד בעיקר ביישובים עירוניים ועד למונח ‘מטרופולין’ בשנות השמונים והתשעים. במפקד 2008 הגדרה החדשה של הלמ”ס למטרופולין, התבססה על תנאי סף של 20% יוממות מהיישוב לליבת המטרופולין, ועל רצף טריטוריאלי בין יישובי המטרופולין. המחקר ביקש להרחיב את הגדרת המטרופולין מעבר להיבט התעסוקתי וקבע את גבול המטרופולין ביישובים שמרכזם מרוחק עד 50 ק”מ ממרכז המטרופולין. על פי הגדרה מרחיבה זו- 94% מאוכלוסיית המדינה נכללת באזורים המטרופוליניים בארץ (לעומת 63% עפ”י ההגדרה המצומצמת יותר של הלמ”ס במפקד 2008).1
הגדרה חדשה זו עוררה מחלוקת. המגיבים התייחסו לצורך לדבוק בהיבט התפקודי, לעובדה שמרבית היוממים נוסעים פחות מ-50 ק”מ, ולכך שמוקדי המטרופוליניים השונים אינם אחידים.
מי גר במטרופולין?
על בסיס ההגדרה החדשה ונתונים שהתקבלו מהמוסד לביטוח לאומי, בחנו החוקרים את מגמות ההגירה והשינויים הסוציודמוגרפיים באוכלוסייה המטרופולינית בשנים שבין 2000-2017. הממצאים הראו כי אין שינוי משמעותי בהתפלגות משקי הבית בין המטרופולינים לאורך השנים. מאזן ההגירה היה שלילי בכל המטרופולינים למעט תל אביב. כאשר בחנו את התפלגות משקי הבית על פי גילאים, מצאו כי בתל-אביב לאורך השנים חלה ירידה בקבוצת הצעירים ואילו בירושלים נצפתה עליה בעיקר בקבוצת גילאי העבודה (35-54). התפלגות משקי בית שבהם יש השכלה אקדמית הראתה ירידה שלהם בתל אביב ועלייה בחיפה ובירושלים. בתחילת שנות ה-2000 מעל 60% מבעלי ההשכלה האקדמית גרו במטרופולין ת”א, ואחוזם ירד על חשבון עלייה בשאר המטרופולינים.
מה ניתן להסיק מכך? על פי המגמה היציבה של התפלגות משקי הבית לאורך השנים, טוענים החוקרים כי בישראל עדיין קיימים ארבעה מטרופולינים מובחנים. יחד עם זאת, צמצום פערי ההשכלה ומגמת הגידול בחלקם של המשכילים בירושלים ובחיפה אינה מתורגמת למוביליות בהכנסות, ובחינת התפלגות משקי בית לרמת הכנסה הראתה התחזקות של ת”א מול החלשות של שאר המטרופולינים. גם ההזדמנות למוביליות חברתית היא מובהקת בתל-אביב. ממצאים אלו מעלים שאלות על פערים באיכות ההשכלה ובהזדמנויות התעסוקה בין מרכז לפריפריה. אמנם ממצאי המחקר לא הצביעו על צמצום משמעותי של הפערים בין מטרופולין ת”א ליתר המטרופולינים אך גם לא הצביעו על הקצנתם. החוקרים מסכמים כי חשוב להבין את השינויים במאפייני אוכלוסיית המטרופולין בכדי להבין את הדינמיקה המרחבית ויחסי מרכז פריפריה.
ממצאים אלו קיבלו פרשנות נוספת מרחיבה על ידי המשתתפים בדיון. פרופ’ יגאל צ’רני התייחס אל השינויים הרבים המתרחשים בישראל ועשויים להשפיע על יחסי מרכז פריפריה בעתיד. למשל בנושא נגישות- כביש 6, הרכבת שעד שנת 2030 אמורה להגיע מחיפה לת”א ב28 דק’, שיצרה שינוי עם הגעתה לכרמיאל ולבית שאן, ומביאה את כולם במהירות לתל-אביב. אמנם מדינת ישראל עדיין איננה מדינת מטרופולין אך לדבריו אין ספק שמטרופולין ת”א מטיל צל ענק יותר מכל שאר המטרופולינים.
פרופ’ דן בן דוד מהחוג למדיניות ציבורית באונ’ תל אביב ונשיא מוסד שורש – מכון מחקר כלכלי-חברתי, טען כי אכן יש- ת”א ויש את כל השאר, קיים פער של 11% בשכר של בוגרי בתי ספר במרכז לעומת בוגרים בפריפריה וזה כמובן קשור גם להשכלה האקדמית. הבעיה היא באיכות ההשכלה שיש בה פער גדול בין המרכז לפריפריה. הפערים הקטנים ביותר הם בין בוגרי האוניברסיטאות, אך ההגעה לאוניברסיטה, תלויה בין השאר כמובן באיכות החינוך התיכוני.
פרופ’ נורית אלפסי מהמחלקה לגיאוגרפיה ופיתוח סביבתי באוניברסיטת בן-גוריון התייחסה בדבריה לתהליכים ולמנגנוני התיעדוף המזינים את התחזקות מטרופולין תל אביב. מצד אחד השלטון המקומי נמצא בחיפוש מתמיד אחר משאבים, בהתמודדות עם נסיגת המדינה ממחויבויותיה ההיסטוריות ובחוסר יכולת מובנה לפעול במישור היזמי-עסקי-פרטי, מצד שני היזמים מחפשים הזדמנויות השקעה, יש להם תלות גדולה בסביבה הבנויה ובאופן שבו היא מתנהלת והתוצאה היא סוג של שיתוף פעולה לאו דווקא ארוך ומתמשך אלא אוסף אדיר של הזדמנויות בקני מידה שונים שיוצרות את מרחב ההזדמנויות השונה כל-כך. התשתיות הבסיסות ביותר של בריאות, מוזיאונים וכו’ לא מתבצעות בהכרח ע”י שלטון מקומי או מרכזי, אלא בשיתוף יזמים. לדוגמה- כביש 6 המקטע המרכזי הוא שיתוף פעולה בין השלטון המרכזי ליזם, בעוד במקטעים הדרומי והצפוני השלטון המרכזי היה צריך להשקיע בכדי שיבוצעו. יש מנגנון של היזון חוזר- ככל שיש השקעות במרכז, הוא פורח, מושך עוד השקעות וחוזר חלילה, מי שצריך להשלים את ההשקעות הללו בפריפריה זה השלטון המרכזי והמקומי וכשהם לא עושים את הדבר הזה הפערים הולכים וגדלים.
תמונת מצב זו אינה ייחודית לישראל אלא מתקיימת במקומות רבים בעולם. חלק גדול ממשיכת התקציבים מהמרכז מתחילה ביכולת של השלטון המקומי להגיע להסכמה, לייצר מנהיגות, לעמוד מול השלטון המרכזי עם חזון משותף. היום אנחנו רואים במטרופולינים (למעט ת”א), איך הרשויות המקומיות נלחמות זו בזו על ההשקעות המועטות, מי יקבל את בית החולים, מי יזכה לפיתוח תחבורתי. המנגנון הקיים יוצר זרימה בלתי פוסקת של השקעות ויזמויות לאזור המרכז וצריך בעצם לשנות את המנגנון הזה.
מה תפקיד המתכננים ואיך הם יכולים להשפיע על הפערים בין מרכז לפריפריה?
תמי גבריאלי טענה כי מתכננים יכולים להשפיע על תהליכים רבים, אך לא תמיד תהליכי התכנון מצליחים. לדוגמה היא מציינת את קריית מלאכי. עיר שממוקמת במקום מאוד מרכזי ובעל פוטנציאל בשולי מטרופולין המרכז, אך סובלת ממגוון בעיות קשות לפתרון- שטח לא מספיק, ממשק עם מועצות אזוריות שלא מאפשרות לה לגדול, קושי בהתחדשות עירונית, כך שהנושא הוא לא רק מרכז פריפריה ברמה הגיאוגרפית. יש נקודות שיכולות להיות מכריעות- למשל, דווקא מרכזים עירוניים פריפריאליים יכולים לייצר דפוסים חדשים של תעסוקה בעזרת המדינה. דפוסי תחבורה אחרים וחדשים יכולים לייצר שינוי. ההזדמנות לפתח מגורים איכותיים היא הרבה יותר גדולה דווקא לא במחוז המרכז. דבר חשוב נוסף שהיא מציינת הוא תפקיד המתכננים ברשויות המקומיות. בעיריית ת”א יש כמות גדולה של מתכננים באגפי התכנון במנהל ההנדסה, לעומת זאת כוח האדם בתחום התכנון שעובד בעיריות הפריפריאליות, מצומצם. כוח אדם כזה כשהוא טוב, יכול לעשות שינוי משמעותי במקומות הקטנים.
התייחסות מעניינת ‘מהשטח’ ליחסי מרכז פריפריה נשמעה מאנשי התכנון הפועלים בלשכות התכנון הפריפריאליות. השאלה שהופנתה לאיתמר בן דוד יו”ר הוועדה המחוזית בחיפה, היא מה לדעתו מעצב את יחסי המרכז והפריפריה בישראל והאם יחסים אלו השתנו במהלך השנים?
לדבריו, אם בעבר כמתכננים שחלמו את ‘ישראל 2020’ היתה הבנה שתכנון זו התמודדות בכלים מורכבים עם מציאות מורכבת שצריך להתערב בה, בשנים האחרונות יש תחושה של הרמת ידיים, הליכה עם כוחות השוק ובמצב הזה הולכת ומתעבה ‘מדינת ת”א’. כפי שקראה לזה המתכננת הקודמת של מינהל התכנון- ‘מתיחת אזורי הביקוש’ לכיוון נפת אשקלון ונפת חדרה שהם כיום השוליים החדשים של מטרופולין ת”א. זה מצב ברור של זחילה עירונית ופירבור, הפוכה למגמה שיש לחתור אליה למרות שהיא מורכבת יותר- התחדשות עירונית. בן-דוד טוען כי מטרופולינים לא יכולים להגדיר את זהותם לפי הזיקה שלהם למטרופולין ת”א . כיום יש חוסר התגבשות של האזור הצפוני סביב חיפה כגרעין המטרופולין, יש כוח סותר בגרעין הנצרתי. המחקר שהוצג, תומך בגבולות מטרופולין חיפה הרחבים כפי שרואים אותם בעבודה המקצועית, בהקשר של תחבורה והסעת המונים. במטרופולין חיפה אין פריבילגיה למטרו ומסתפקים במטרונית. לדבריו, עלויות של הסטת כביש 2 לטובת התפתחות ג’יסר א-זרקא, או הסטת כביש 4 עבור פרדיס, ודוגמאות רבות אחרות במחוז חיפה, שהן הוצאה שולית ביחס למטרו, מהוות עולם ומלואו עבור יישובים שמחכים להדבקת פערים. אך בשיח בפריפריה אין הסכמות בין רשויות השלטון המקומי, משרדי ממשלה, ארגוני חברה אזרחית והמגזר העסקי לגבי איך מטרופולין חיפה מגדיר את עצמו. לטענתו גם כששרטטו את ישראל 2020 בתמ”א 31 ו35 לפני 20 שנה ידעו שתכנון מתארי אינו מספיק וצריך אמצעים משלימים. כיום רואים כישלון בחיבור בין התכנון המתארי ואמצעי מדיניות כמו- הטבות מס, הגדרת אזורי פיתוח וכו’. תוכנית מפרץ החדשנות של רמ”י בחיפה היא דוגמה למשהו מלמטה שמנסה לייצר גלעין חדש למטרופולין חיפה דווקא באזור הכי מורכב, אך קשה למשוך אנשים למקום שמזוהה עם בעיות סביבה ומחסור במשאבים.
מי אשם? האם מגמות התכנון ומדיניות ההשקעה הממשלתית בשני העשורים האחרונים מחזקות את המרכז?
תומר גוטהולף מתכנן מחוז דרום התייחס לתהליכים עתידיים צפויים וציין כי למרות שהממצאים מראים כי אין שינוי משמעותי בהתפלגות משקי הבית בין המטרופולינים לאורך השנים, הרי שתהליכי תכנון בשנים האחרונות אישרו תוכניות לבניית עשרות אלפי יח”ד חדשות בטבעת החיצונית החדשה של ת”א- אשקלון, קריית גת, וגם מזרח ראש העין וחדרה. כאשר נראה את כל יח”ד הדיור הללו מתממשות ומתאכלסות, המספרים עתידים מאוד להשתנות ויש להבין זאת ולהיערך לכך.
כפי שתואר במחקר יש הגירה שלילית ממטרופולינים באר שבע וחיפה והגירה חיובית בתל אביב ולמרות זאת יחס האוכלוסיה בין המטרופולינים נשמר. זה מדגיש את העובדה שאוכלוסיות עם ריבוי טבעי גבוה יותר- החברה הבדואית, החברה החרדית- נשארות במטרופולינים החלשים ואילו הצעירים החזקים שיהיו משקי בית קטנים יותר בעתיד, עוברים לת”א ומחלישים עוד יותר את מטרופוליני הפריפריה. המונח ‘פריפריה חברתית’ יוצר לדבריו עיוות נוסף נגד הפריפריה- תקציבים שהוקצו לפריפריה מושקעים למשל במבני ציבור ביפו ד’, והרי עיריית תא יכולה לדאוג להשקעות ממשאביה לשיכונים ביפו ד’. הכסף הזה לא יגיע לירוחם ולחצור הגלילית. אמנם מדובר על אוכלוסיות מוחלשות בפריפריה החברתית, אך צריך להישמר בהקצאת המשאבים.
לטענתו, המדינה לא רוצה להשקיע בפריפריה. היא נוהגת באופן של Business as usual- שוק חופשי. השקעות ציבוריות ופרטיות הולכות למרכז, היכן שהשוק החופשי מכתיב את הביקושים. יש גרעין קטן של תעשיה ותעסוקה והאוכלוסייה החזקה נמצאת במטרופולין ת”א, המעסיקים רוצים להתמקם ליד כוח העבודה הטוב והמוכשר, בהתאם, האוכלוסייה רוצה להתמקם ליד מקורות תעסוקה וזה גלגל שמזין את עצמו ואי אפשר לשבר אותו. המדינה מספקת את ביקושי המגורים במעטפת החיצונית ומחזקת יותר ויותר את הדינמיקה הזו. אם היא היתה מסתפקת בכך שהיא נותנת לשוק החופשי לעשות את שלו, ניחא, אבל אנו מדברים על- 3 קוי מטרו בהשקעה של 150 מיליארד שח!, כלומר שאם זה יבוצע, תושבי דימונה באר שבע וחיפה יסבסדו את תושבי ת”א והמרכז מהמיסים שלהם. אולי אלו השקעות נדרשות כדי להזין את המנוע הכלכלי העצום שיש במטרופולין ת”א, אך יש להבין כי זה קורה לא רק מהשקעות פרטיות, אלא גם מהשקעה ציבורית אדירה.
עוד בעוכרי הפריפריה- מודל הארנונה- ארנונה ממגורים היא הפסדית ומתעסוקה- רווחית מאוד, ובמגנט של ת”א מצויות התעסוקות מחוללות הארנונה העסקית מה שמנציח את אי השוויון בין מרכז לפריפריה. אפילו את ‘כבשת הרש’- הגדרת ‘עיר עולים’ שנתנה קצת יותר לרשויות בפריפריה, ביטלו. הדברים היחידים שהמדינה עושה והם נדירים יחסית- נושאים של win win- כאלה שלא מרגיזים את תושבי מטרופולין ת”א- למשל העברת קריית התקשוב והמודיעין ובסיסי צהל לנגב. אפילו- העברת מפעלי תע”ש מרמת השרון לרמת בקע- לא צעד שמיטיב רק עם הדרום, אלא מפנה קרקע באזור הרצליה רמה”ש לעוד 20,000 יח”ד, שיחזקו את המרכז, וקצת מהתעסוקה יטפטף למטרופולין ב”ש. הוא מסכם כי מאז 48 ת”א היא המרכז הכלכלי של המדינה הצעירה וזה נשמר לאורך השנים.
ערי הראשה במטרופולינים נבדלות זו מזו- י-ם היא חריג שבה ערכי הקרקע נובע מחוסר היצע מסיבות שונות. אך בעוד בת”א קיימת תופעה בריאה שבעיר הראשה הנדלן הוא היקר ביותר למגורים ותעסוקה, בחפה ובאר שבע – ערי ראשה חלשות שסביבתן שומטת את השטיח מתחת רגליהן- בב”ש אין הטבת מס בשכונה ד, אך למי שגר בוילה במיתר- יש הטבת מס. אלה הנתונים. בהינתן שאנחנו לקראת מדינה של מטרופולין אחד- לדעתו יש לייצר השקעות חזקות רק בב”ש וחיפה – ערי הראשה של המטרופולין- לקשור אותן ברכבת מהירה לת”א, למנוע פירבור זוחל ולתת הטבה למעסיקים רק בתחום הערים האלה. לייצר את שני המוקדים החזקים הללו. רק בהעדפה של שתי הערים האלה נצליח לשנות את המגמות ואת הפערים בין המרכז לפריפריה שתוארו כמעט ע”י כל הדוברים.
++
יש עתיד לפריפריה? אם לשפוט על פי מעשים, מדיניות ופעולות, הרי שהפריפריה רחוקה מאוד ממרכז הארץ.
- מטרופולינים בישראל – הגדרה מחודשת בעקבות מפקד האוכלוסין 2008 ↩