הדס צורמתכננים בעיריית תל אביב גיבשו מתווה משולב להתחדשות עירונית שנועד לאפשר התחדשות מתונה יותר השומרת על המרחב הציבורי, על מלאי דיור במחיר סביר ולהציע אופק תכנוני למבנים שלא ניתן לחדש אחרת. כיצד הם עשו זאת ושמרו על היתכנות כלכלית?
במדינת ישראל השתרשה התפיסה הקושרת בין התחדשות עירונית לתמ”א 38 או להריסה ובניה מחדש (בינוי-פינוי), אך במקרים רבים הכלים הללו מוגבלים, יוצרים בעיות, צפיפות יתרה, לא בהכרח משפרים את המרקם העירוני ובחלק מן המקומות כלל אינם אפשריים לביצוע. מתכננים ממחלקת תכנון מזרח באגף תכנון העיר, מנהל ההנדסה בעיריית תל אביב, מקדמים מדיניות תכנונית של מתווה משולב הקושר בין בניינים שונים ויוצר התחדשות עירונית בראייה מרקמית. המודל משלב בין עיבוי לפינוי בינוי, שמייצר היתכנות כלכלית אך חשוב מכך מאפשר לחדש מבנים שאחרת אינם ברי חידוש, בנוסף לשמירה על המרחב הציבורי, מיתון הציפוף והעומס של יחידות דיור חדשות.
יואב זילברדיק,1 ואיסרא חיג’אזי2 מתכננים עירוניים בעיריית תל אביב עובדים זה מספר שנים בשכונות המזרחיות של העיר (מרחב כפר שלם על שכונותיו, שכונת הארגזים, שכונת ליבנה ועוד) ומכירים לעומק את המורכבויות והחסמים שבקידום תכנית התחדשות עירונית באזור.
מתכנן יואב זילברדיק 
מתכננת איסרא חיג’אזי
המדיניות שפיתחו לדופן כפר שלם מצליחה לטענתם לחלץ את המרחב מהחסמים הללו, לקדם התחדשות עירונית איכותית אבל לשמור עליה מתונה מבחינה כמותית, שכן מדובר באחד האזורים הצפופים ביותר בעיר (24 יחידות דיור לדונם, נטו). חיג’אזי מציינת כי בשכונות אחרות בתל-אביב יפו ובערים אחרות זו רמת הציפוף המתקבלת אחרי התחדשות עירונית ואילו כאן זו נקודת הפתיחה. לכן כל פעולה של התחדשות המבוססת על הכפלת יחידות הדיור צריכה לבחון איך העומס לא יהפוך את החיים בשכונה לבלתי אפשריים. מצד שני, ישנם בניינים רבים שצריכים התחדשות, איך פותרים את הסבך הזה במשחק הניאוליברלי שצריך להשתלם ליזמים?
נקודה נוספת שמהווה חסם במרחב כפר שלם היא סוגיית המרחבים הלא מוסדרים, פרשה זו נמצאת בתחום אחריותה של מדינת ישראל, כאשר יש אי הסכמה בין רשות מקרקעי ישראל לבין התושבים, לגבי הקריטריונים לפיצוי. אי הסכמה זו מונעת קידומן של תכניות בניין עיר במרחב שאינו מוסדר. על כן החליטו המתכננים להתמקד בדופן כפר שלם (שכונות נווה-חן, ניר אביב ונווה אליעזר) אשר מוסדר ברובו ולכן ניתן לחדש אותו. אך כמו באזורים רבים אחרים בארץ, החלו בו פעולות נקודתיות של התחדשות במסגרת תמ”א 38, כמו כן הוא מורכב מטיפוסי בניינים שונים שנבנו בתקופות שונות.
השלב הראשון היה למפות את האזור ואת התכניות השונות המקודמות בו. כפי שמסביר זילברדיק “כשהתחלנו, היינו צריכים למעשה לנתב את הדרך בין הרבה מאד היתרים לתמ”א 38” חיג’אזי: “ישם שם בניינים יחסית גבוהים משנות השמונים והתשעים שמקצינים את ההבדלים בין מה שנבנה בשנות החמישים והשישים. הבניינים שהתקדמו בכיוון של תמ”א הם הבניינים היחידים שהיה להם פוטנציאל להתממש למרות הצפיפות הגבוהה, מה שהשאיר לא מעט מגרשים שנותרו עם צפיפות נכנסת גבוהה ולכן הם לא כדאיים מבחינת היזמים. מדובר במגרשים שלא ניתן להרוס ולבנות מחדש או להוסיף קומות בשל גודל המגרש ולכן היזמים לא פנו אליהם”. “במילים אחרות” מסכם זילברדיק “מי שיכל להתקדם התקדם ומי שלא נתקע ללא שום אופק תכנוני. אנחנו ראינו לנכון לשנות את המצב הזה”.
ניתוח המרחב הציבורי והבסיס התכנוני של השכונה הבליט שלד ציבורי עם הרבה איכויות שהם מעוניינים לשמור עליו. זילברדיק: “אם תסתובבי בנווה אליעזר את תראי שלמרות צפיפות יחידות הדיור הגבוהה, השכונה מרגישה מאד מאד מרווחת, את הולכת בין בניינים ויש לך שילוב של מגרשים ושטחים ציבוריים”. הדפוס הזה חוזר על עצמו בכל השכונה סביב כל מרחב פתוח ומבני ציבור יש דפנות של מגורים, כך תוכננה השכונה מסבירה חיג’אזי וזו איכות שצריך לחשוב איך שומרים עליה גם בתהליכי התחדשות עירונית. למבנה ייחודי זה הם קוראים “חדרים עירוניים” הכוללים שטחי ציבור בנויים ופתוחים וסביבם בינוי. לעומת זאת, לאורך דרך הטייסים המרחב מאורגן לאורך שדרה אשר ממומשת בחלקה (לאור בנייה בלתי מוסדרת).
בשלב השני, לאחר ניתוח ארוך סימנו את המתחמים או מרחבי התכנון שאותם הם רוצים לחדש. זילברדיק: “סימנו את אותם מתחמים או מרחבי תכנון שבהם אנחנו ממליצים לקדם תכניות. הסימון התבסס על מגוון פרמטרים: סוג הבינוי, שנת בנייה, היקף, תועלת למרחב הציבורי, בדיקת אצבע כלכלית של היתכנות וכו’. קביעת מרחבי התכנון סבבה “עוגנים” של תמ”א 38 שאין לנו דרך לגעת או להשפיע עליהם והגענו לתיחומים המומלצים לתכנון. בתוכם אמרנו איפה אנחנו רוצים לחדש ולעבות את השלד הציבורי, היכן אנו מעוניינים לשלב שימושים וכדומה. יש פה מחסור קריטי של שימושים מעבר למגורים.” מוקדי המסחר הקיימים (מסומנים בסגול) קטנים ונקודתיים ולכן יש צורך משמעותי בחיזוקם.
המתכננים מסבירים שהיחס בין שטחי המסחר לאדם בחלק זה הוא נמוך באופן קיצוני ביחס לאזורים אחרים בעיר. חיג’אזי: “המטרה איננה להפוך את המקום לאבן גבירול אך הגדלת אזורי התעסוקה משמעותה גם פתיחת אפשרויות לתעסוקה מקומית ושימושים שאינם בהכרח חנויות אלא שימושים סחירים בעלי אופי ציבורי, אשר יוכלו לשמש פעילויות של עמותות, גנים פרטיים ועוד”. בנוסף היא מציינת שכאשר מתכננים התחדשות עירונית חשוב להיות קשובים לרצונם של התושבים הוותיקים אך לזכור שאנחנו מתכננים גם עבור 2/3 של תושבים שעדיין לא הגיעו והמטרה היא להפוך את השכונה לאטרקטיבית גם עבורם.
הצגת המתווה המשולב
זילברדיק: “כפי שניתן לראות במיפוי לעיל יש לנו כאן מגרשים הכוללים מבנים לגביהם אנו ממליצים התחדשות שלא באמצעות תכנית בניין עיר, או מבנים עליהם נמליץ לבחינת התערבות, בכפוף לבדיקה תכנונית. הכוונה המפורשת הייתה לראות כיצד נוכל להרחיב את מעגל ההתחדשות גם לבניינים של 8 קומות לדוגמה שלא ניתנים לפינוי בינוי. להם אנחנו מציעים מענה, אולי חלקי, אבל זהו בהחלט מענה עבורם שיכול לכלול שיפוץ שטחים משותפים, עיבוי, תוספת מרפסות וכדומה, הכל בהתאם לסיטואציה. לאחר שזיהינו את הבניינים הפוטנציאליים להתערבות סימנו מרחבי תכנון שבכל אחד מהם יש גם בניינים, שלפחות ברמה ההצהרתית (שכן אנחנו במדיניות ולא בתב”ע עדיין) נכנסים אליהם גם בנינים שלא היה להם אופק תכנוני אחר. תמ”א עבורם לא רלוונטי, פינוי בינוי לא רלוונטי ושיפוץ על ידי התושבים זה גם לא יקרה. “
הדס: זאת אומרת שאתם מנסים לקשור את הגורל של שני בניינים – אחד עם פוטנציאל והשני כזה שהוא ללא אופק תכנוני – ואומרים יחד אפשר לעשות משהו.
זילברדיק: “כן אם כל אחד יוותר על האספירציות שלו, אפשר לעשות משהו ביחד”. המשהו ביחד הוא מה שהם מכנים: המתווה המשולב.
המסקנות שהציגו לאחר הניתוח הן:
- שנותרו מעט מאד מגרשים בצפיפות יחידות דיור נמוכה, שלא הצליחו להתחדש
- שהצפיפות הגבוה מביאה לכך שככל שהורסים יותר צריך לבנות יותר כדי לכסות על ההוצאות מה שיוביל לדרישות בניה לא סבירות
- התחדשות באמצעות הריסה מלאה תביא לנפחי בנייה בלתי סבירים אשר חורגים ממסגרת תכנית המתאר ולא יאפשרו הקצאת שטחי ציבור עבור תוספת האוכלוסייה המתוכננת.
- אין באפשרות שטחי הציבור הקיימים לספק מענה עבור תוספת אוכלוסייה זו.
- לחילופין, ככל שמשלבים כלי התחדשות כגון שיפוץ, או עיבוי או חיזוק נדרשים פחות נפחי בנייה שיממנו זאת. בהתאם, ככל שנפחי הבנייה הנדרשים פוחתים, כך גם פוחת הצורך בשטחי ציבור.
זילברדיק: “המסקנות שלנו בעצם ממליצות על כלים של שיפוץ ו/או עיבוי ו/או הרחבה כי הן יותר חסכוניות, הן דורשות פחות עומס של בניה חדשה, הן יותר מתונות. וכך הקונפליקט שלנו עם גורמי העירייה השונים ועם היזמים מתמתן גם הוא. מכיוון שאתה בונה פחות, מביא פחות אוכלוסייה חדשה, נדרשים פחות שטחי ציבור”.
חיג’אזי: “מבחינת מתמטיקה פשוטה, בגלל הצפיפות ההתחלתית הגבוה אי אפשר לעבוד כאן עם מכפיל של שלוש. כי זה יגיע למספרים שהם כבר מדאיגים. אם הם היו הולכים על המודל של המכפילים הסטנדרטיים אני לא יודעת אם היה נשאר משהו מהמרקם המקורי וגם מה המשמעות של 70 יחידות לדונם עבור התושבים?! לכן המתווה המשולב זה ה’דבר החדש’ בתכנית הזו, באופן שבו הוא מתייחס להתחדשות עירונית. נכון שיש צורך לצופף ולתת מענה ליחידות דיור חדשות אבל האם פי שלוש זה המספר הנכון לכל מקום?“
זילברדיק מציג השוואה שערכו בין פינוי בינוי מלא לבין המתווה המשולב מבחינת יחידות הדיור, הם הראו שמבחינת התוצר הסופי של יחידות הדיור לא מדובר בהבדל דרמטי, אבל ההשפעה שלו על המרחב תהיה דרמטית. “עשינו בדיקות כלכליות כלליות והגענו למסקנה שהמכפיל לפינוי בינוי כאן בגדול הוא 1:3 (על כל יחידה שהורסים צריכים להחזיר אחת חדשה ועוד שתיים שמממנות אותה עבור היזם), כאשר מבחינת שיפוץ בגדול על כל יחידת דיור שמשפצים (כולל הטיפול בשטחים משותפים, מערכות וכדומה) נדרש להחזיר פחות מיחידת דיור אחת. בעצם מכפיל של 1:2. במודל הראשון מה שקורה זה שאנחנו ממקסמים את הזכויות של תכנית המתאר אבל אחר כך נאלצים לכל מיני אלתורים מבחינת שטחי ציבור, מתחילים לחרוג לגובה ועוד. לעומת זאת במתווה המשולב, המוצע על ידנו, חלק מהבניינים לא נהרסים אלא מעובים ותוספת הזכויות שנובעת מהשיפוץ עוברת לחלק של הפרויקטים שעובר פינוי בינוי. הפעולה הזאת מאפשרת לנו גמישות שמתורגמת בהתאם לתכנון צפוף פחות. מרווח הגמישות שנוצר מאפשר מתן שטחי ציבור ראויים לפרויקט ותוצאה תכנונית טובה יותר. אם משליכים את זה על כל המרחב אין ספק שתדרשנה פה עוד הרבה יחידות דיור, אבל רואים איזושהי התמתנות מסוימת שבמסגרתה אנחנו מצליחים לחדש בניינים שלא היה להם אופק, במחיר ציבורי הרבה יותר סביר.“
חיג’אזי מוסיפה יתרון משמעותי לבחירה במודל של עיבוי ומתווה משולב והוא היכולת לאפשר לאנשים מרמה סוציו אקונומית נמוכה להישאר בשכונה. “ברגע שאתה שומר על חלק מהמרקם אתה לא הופך את כל הבניה החדשה לבניה יקרה, אפילו בנייה של 10 קומות בבניה חדשה מייקר את התחזוקה. לעומת זאת בניין שמקבל שדרוג, מעלית וחיזוק עדיין יכול לשמש אוכלוסייה שהיא במצב סוציו אקונומי קצת יותר נמוך. אז יש פה חשיבות לנושא של הג’נטריפיקציה.”
דוגמה של המתווה המשולב במרחב התערבות אחד
הם מציגים תכנית שקודמה עם עזרה וביצרון ביוזמת הועדה המקומית וכבר אושרה להפקדה ברחוב מעפילי אגוז שממחישה היטב את המתווה. מדובר בשני בניינים (ראה איור) בניין אחד על דרך הטייסים ובניין אחד על מעפילי אגוז. הבניין הצפוני שיושב על דופן השכונה סמוך לכביש הטייסים ייהרס ויבנה מחדש ואילו הבניין הדרומי שנמצא בפנים השכונה יעבור עיבוי ללא תוספת קומות. זכויות הבנייה שלו יעברו לבניין הגבוה הסמוך לדרך הטייסים והיזם שיקבל תוספת של עשר דירות בטייסים (במקום 30 דירות יקבל 40 דירות) ישפץ את הבניין הנמוך כך שאין תוספת ענקית של יחידות דיור. כך נשמר המרקם המתון כלפי פנים השכונה והמרחב הציבורי ישתפר פלאים ויתפנה לשימושים נוספים כי בקומת הקרקע של הבניין שעובר פינוי בינוי יהיו גם שימושים ציבוריים. בנוסף התכנית שומרת על העצים היפים והוותיקים שיש במגרש.
זילברדיק: “נבחנו כאן מספר חלופות שונות על ידינו ועל ידי עזרה וביצרון, הניסיונות של פינוי בינוי פשוט לא עבדו. זה דרש לשנות את המיקום של הבניינים של מבני הציבור, בנוסף לדחיקת אוכלוסייה, בלי יכולת להגדיל את מאזן שטחי הציבור ופגיעה משמעותית בשצ”פ ובעצים הוותיקים. המתווה שלנו מציע משהו לא גרנדיוזי וצנוע: אמרנו שכל אחד נישאר במקומו, את המגרש החום על פי תכנית צ’ למבני ומוסדות ציבור ניתן להגדיל משמעותית את הבינוי, אנחנו מגדילים את המגרש וממנו גם זכויות הבניה העתידיות כשהעירייה תחליט לממש את הבניין הזה. הכלכליות פתאום השתפרה פלאים וכמות יחידות הדיור שאנחנו מוסיפים כאן היא סבירה ועדיין מאפשרת התחדשות. גם הייתה יכולת להוסיף בקומת הקרקע שטח ציבורי בנוי עבור גני הילדים ועוד לאפשר להם חצרות, נוסף על המגרש הציבורי שגדל. שלא נדבר על שיפור במערך השבילים, ושמירה על העצים. “
גם התושבים צריכים לשנות דיסקט
הבהלה לפינוי בינוי יצרה בקרב תושבים את התפיסה של מיקסום הנכס שלהם והפיכתו לעסקה כלכלית, לכן לרוב תושבים רוצים דירה חדשה או הגדלה משמעותית שלה בתמ”א 38 ומתנגדים לפתרונות של עיבוי בינוי. זאת תוך תשלום מחיר כבד לא פעם במרחב הציבורי והבין-בנייני שנהפך לצפוף ועמוס.
הדס: כיצד התושבים מגיבים לרעיון של עיבוי?
זילברדיק: יש פה נקודה חשובה אולי החשובה ביותר והיא שהתושבים צריכים להבין שהאלטרנטיבות הן לא סבירות ולמעשה לא קיימות. האלטרנטיבה של הריסה של כל הבניינים ובניה מחדש מייצרת אך ורק דברים רעים: יותר תושבים, יותר צפיפות, פחות עצים, פחות חלחול, הרס ומחיקה של המרקם הקיים, את לא תכירי אותו אחרי”.
חיג’אזי מתייחסת לפרויקט בנווה שרת שהיה בין הפרויקטים הראשונים של פינוי בינוי, “תכנית בת אל שמחקה את המרקם הקיים ויצרה בינוי טוב, אפשר להתווכח מה טוב ומה לא טוב. אבל שם גילו את הג’נטריפקיציה של כל התושבים, עלו משם לא מעט תובנות ובשביל זה אנחנו פה מחפשים מודלים אחרים. אולי בהתחלה התושבים ירגישו שמישהו פוגע בהם אבל אני מקווה שהם יבינו שזה הרבה יותר טוב להם. אני מייצרת לך פוטנציאל להתחדשות, לא יהיו מעלייך תושבים ותקבל נכס בבניין שיהפוך להיות בוטיק דווקא משום שהוא נמוך“.
חשיבותו של המתווה הזה הוא בהיותו סנונית ראשונה בחשיבה מחוץ לקופסה של התכנון הישראלי. המודל של פינוי בינוי הוא התשובה האוטומטית בהרבה מקרים של התחדשות עירונית. פרויקט זה הצליח לייצר את מה שמכונה בספר שכונה מדינה “המארג”, מתווה תכנוני-רעיוני מרחבי גמיש המציע עקרונות לחידוש המרחב תוך התייחסות לכלל החיים בו.
- רכז תכנון עיר בכיר במחלקת תכנון מזרח בעיריית תל אביב, מזה ארבע שנים. בוגר המעבדה לעיצוב עירוני באוניברסיטת תל אביב. מתרכז בעבודתו התכנונית במרחב כפר שלם, שכונת הארגזים ובפיתוח אזורי תעסוקה והתחדשות עירונית. ↩
- מתכננת בכירה בצוות מזרח בעיריית תל אביב, עבדה לפני כן כשש שנים במשרדים פרטיים בתחום של תכנון עירוני. ↩