התחדשות עירונית בפריפריה | #1 שינוי הפרדיגמה התכנונית

כיצד ניתן לייצר התחדשות עירונית בפריפריה ומה עליה לכלול? הצורך בשינוי הפרדיגמה התכנונית בולט נוכח המדיניות הקיימת המתגברת את ההתחדשות באזורי הביקוש, אך מפלה ומחלישה את הפריפריה – מצב המרקמים הוותיקים מתדרדר והערים סובלות מהגירה שלילית.

בהמשך לקמפיין האקדמי ‘הקמפיין להתחדשות עירונית’ בהובלת פרופ’ טלי חתוקה ראשת המעבדה לעיצוב ותכנון עירוני, שמטרתו לקדם סדר יום צודק ואיכותי בתחום ההתחדשות העירונית, אנו עוסקים בתקופה האחרונה במעבדה לעיצוב עירוני בהכנת מסמך מדיניות בנושא התחדשות עירונית בפריפריה הגיאוגרפית הישראלית. שלוש הרשימות הבאות יציגו את ניתוח המצב הקיים והמגמות בתחום ההתחדשות בפריפריה.

האתגר: התחדשות מגורים בפריפריה הגיאוגרפית

מדינת ישראל שמה לה למטרה לקדם התחדשות עירונית ארצית של מבני מגורים החל מאמצע שנות התשעים, מה שבא לידי ביטוי בהחלטות הממשלה שהתקבלו מאז. עם האחרונות שבהן נמנות ההחלטות הבאות: הקמת צוות בין-משרדי ל”קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ולפיתוח של המרחב העירוני” משנת 2012 והחלטת ממשלה בנושא זה משנת 2013. ¹ בשנת 2017 התקבלה החלטת ממשלה “תכנית אסטרטגית לדיור”, שקבעה יעד לתכנון מפורט למגורים בבנייה חדשה ובהתחדשות עירונית בהיקף העומד על כ- 2.6 מיליון יחידות דיור בין השנים 2040-2017. ²

פריסת יחידות הדיור העתידית המוצעת בתוכנית האסטרטגית מצביעה על תגבור נושא ההתחדשות העירונית בדגש על אזורי הביקוש העירוניים: אחוז התוכניות עבור התחדשות עירונית עומד על 20% בלבד במחוזות הצפון והדרום, לעומת יעד של כ- 40% במחוזות מרכז וחיפה ו- 60% במחוז תל אביב. במקביל התוכנית קובעת תוספת של יחידות דיור בהיקף ניכר בפריפריה בבנייה חדשה (כ- 80% מסך היקף יחידות הדיור). כלומר, בנוגע לפריפריה המדינה לא הציבה יעד משמעותי להתחדשות עירונית. היעד הכולל לבנייה מכל סוג שהוא במחוז צפון עומד על 440,000 יחידות דיור ובמחוז דרום על כ- 490,000 יחידות דיור.³

יתרה מכך, מודל ההתחדשות הקיים, הנשען על מימון יזמי, אינו ישים בפריפריה. המסלולים הרגולטיביים שיצרה הממשלה – מסלול רשויות מקומיות במתכונת “פינוי בינוי” או “עיבוי בינוי”, מסלול יזמים הנקרא “מסלול מיסוי” ומסלול “תמ”א 38” – הוכיחו חוסר היתכנות כלכלית בפריפריה; כך שתושבי הפריפריה אינם זוכים באופן מעשי לנגישות לאותן הטבות שעומדות לרשותם של תושבים המתגוררים במרקמים עירוניים במרכז. לא רק שתשתיות המגורים שלהם הולכות ומדרדרות, אלא הם גם אינם זוכים לחיזוק מגוריהם מפני רעידות אדמה או למיגונם מפני סיכונים בטחוניים.

בסך הכול, כ- 5,900 יחידות דיור מתחדשות החלו להיבנות במחוזות הצפון והדרום בין השנים 2019-2014, כ- 15% מסך יחידות הדיור המתחדשות בישראל. לעומת זאת, כ- 35,450 יחידות דיור מתחדשות החלו להיבנות במחוזות מרכז, ירושלים, חיפה ותל אביב יחד, שהן כ- 85% מיחידות הדיור שהחלו להתחדש.⁴

ההתפלגות של היתרי הבנייה שניתנו⁵ בשני מסלולי ההתחדשות העירונית המרכזיים – פינוי בינוי ותמ”א 38 – עד סוף שנת 2020 מראים, כי בשני המסלולים הערים המובילות במתן היתרים הן ערי מחוזות תל אביב, המרכז וחיפה. לעומת זאת, בערי מחוזות הצפון והדרום מספר יחידות הדיור שקיבלו היתר להתחדשות הוא נמוך במידה רבה מזה של המרכז. ההתחדשות נעשית במסגרת מסלולי תמ”א 38 או כחלק ממיזם “שיקום שכונות” בלבד, ולא ניתן אף היתר במסלולי פינוי בינוי.⁶ לשם השוואה, בעיר תל אביב ניתנו פי 14 יותר היתרי התחדשות בשני המסלולים (סך הכול כ- 14,000 יחידות דיור בהיתר עד סוף 2020) מאשר בנהריה (כ- 990 יחידות דיור בהיתר) ופי 200 יותר מאשר בבאר שבע (כ- 70 יחידות דיור בהיתר).

לסיכום, בחמש השנים האחרונות 15% בלבד מיחידות הדיור שהחלו להתחדש נמצאות במחוזות הצפון והדרום. הדבר נובע מכך שמודל ההתחדשות הקיים, המבוסס על השוק הפרטי, אינו ישים באזורים אלו. המדינה לא הציבה יעד משמעותי להגדלת היקף זה: היקף התוכניות להתחדשות עירונית מסך תוספת יחידות הדיור שנקבעה בתוכנית האסטרטגית לשנת 2040 עומד על כ- 20% בלבד.

מגמות בשוק הדיור הפריפריאלי: הגירה שלילית, ביקושים נמוכים ורוויה של השוק

הפריפריה אינה מתחדשת. זוהי עובדה. אך מה הם זרמי העומק הגורמים למצב זה ולשימורו? שלושת המיפויים הבאים מתארים את המגמות בשוק הדיור הפריפריאלי, המתאפיין בביקושים נמוכים במיוחד וברוויה של יחידות דיור חדשות.

1. הגירה שלילית מיישובי הפריפריה

על פי מחקר של בנק ישראל,⁷ בין השנים 2011-1998 עזבו עשרות אלפי תושבים את הפריפריה, חלקם למרכז. תהליך זה של הגירה פנימית הוביל לעלייה חדה יותר של מחיר הדיור במרכז ולריכוז משרות איכותיות יותר בשכר גבוה יותר במרכז לעומת הפריפריה. מגמות אלו נמשכו בעשור האחרון, כפי שניתן לראות במיפוי המרכז את נתוני ההגירה הפנימית בין השנים 2019-2010. ⁸

2. השפעת הביקוש הנמוך על מחירי הדיור

מחירי הדיור מושפעים מהיחס שבין ההיצע לביקוש. בעוד שבמרכז בארץ הביקושים גבוהים, חלקם גם מצד משקיעים ותושבי חוץ, מחירי הדיור ממשיכים לעלות ומתרחקים מהישג ידם של ישראלים ממעמד הביניים, הרי באזורי הפריפריה מחירי הדיור נמצאים בפער גדול מאחור. בדו”ח מבקר המדינה העוסק בשוק הדיור⁹ מצוין, כי יעדי פיזור האוכלוסייה ופיתוח הפריפריה שנקבעו בתמ”א 35 לא הושגו, וכי גם מטרת התוכנית לתת עדיפות לפיתוח הגליל והנגב ולמתֵּן את הפיתוח במרכז הארץ לא הושגה במידה הרצויה. הממשלה לא הצליחה אפוא להכווין את הביקושים בשוק הדיור אל הפריפריה, מה שהגדיל את הפערים שבין ביקוש להיצע במרכז הארץ ובהתאם גם את הפערים במחירי הדיור.

3. בנייה חדשה במסגרת הסכמי גג ותוכניות ותמ”ל (מתחמים מועדפים לדיור)

קושי בהתחדשות עירונית בפריפריה מושפע בין היתר מתחרות מול מתחמי הדיור החדשים שמקדמת המדינה בשולי הערים של מחוזות הצפון והדרום, אשר יש בהן מצאי גדול של קרקעות מדינה פנויות. בחלק מהרשויות היקפי הדיור המתוכננים הם רחבים ויכולים להכפיל את המצב הקיים (כך למשל בעכו) או לשלש אותו (כך למשל בדימונה). הבנייה מקודמת במסגרת הסכמי גג¹⁰ בין רשות מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון ומשרד האוצר לרשויות המקומיות. היא כוללת בדרך כלל פיתוח של אלפי יחידות דיור חדשות, המורכבות הן מתוכניות במסלול הרגיל והן כמתחמים שמקדמת הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה כמתחמים מועדפים לדיור – ותמ”ל (להלן: ותמ”ל),¹¹ מתחמי מגורים לבנייה חדשה של אלפי ועשרות אלפי יחידות דיור על קרקעות מדינה. בחלק מן הערים בפריפריה מתחמי ה-ותמ”ל מקודמים ללא הסכמי גג. על פי חוק ה-ותמ”ל, ביצוען של תוכניות מאושרות יחל בתוך ארבע שנים ממועד אישורן.¹² מתחילת פעילותה בשנת 2014 ועד סוף ינואר 2020 אישרה ותמ”ל כ- 175,000 יחידות דיור במחוזות צפון ודרום, שהן כ- 75% מכלל יחידות הדיור שאושרו (כ- 226,500 יחידות דיור).¹³

בטבלה שלהלן ניתן לראות את היקף השיווק של רשות מקרקעי ישראל את התוכניות שאושרו לשיווק במסגרת הסכמי הגג ברשויות פריפריאליות, ואת הפערים בין מספר יחידות הדיור הכלולות בהסכמי הגג למספר היחידות ששווקו בפועל, הנעים ברוב הרשויות בין 40%-10%.¹⁴ יצוין כי לא נחתמו הסכמי גג מול רשויות מקומיות במגזר הערבי והבדואי; בחלקן ישנם מתחמי ותמ”ל.

מצב עניינים זה, בא לידי ביטוי גם במימוש נמוך של מתחמי הותמ”ל, מתחמי מגורים לבנייה חדשה של אלפי ועשרות אלפי יחידות דיור, על קרקעות מדינה. על אף שמתחילת פעילותה בשנת 2014 עד סוף ינואר 2020 אישרה הותמ”ל כ-175,000 יח”ד במחוזות צפון ודרום, המהווים כ-75% מכלל יחידות הדיור שאושרו (כ-226,500 יח”ד),¹⁵ מידת השיווק על ידי רשות מקרקעי ישראל של המתחמים שאושרו נמוכה יחסית.

התוצאה: חוסר היתכנות להתחדשות עירונית עפ”י הפרדיגמה הקיימת

הביקושים הנמוכים והרוויה של השוק משמרים את מחירי הדיור הנמוכים, ועל כן מודל ההתחדשות הקיים¹⁶ אינו ישים בפריפריה. על פי נתונים של הרשות להתחדשות עירונית, מספר הפרויקטים במתווה פינוי בינוי שאושרו בערים מחוץ לגוש דן וירושלים הוא מזערי.¹⁷ מצב עניינים זה הוא שיקוף של היעדר הכדאיות הכלכלית של פרויקטים להתחדשות עירונית בפריפריה. שני המיפויים שלהלן מציגים פרויקטים במסלולי ההתחדשות המרכזיים – פינוי בינוי ותמ”א 38 – כנגד מחירי הדיור באזור. אפשר לראות כי באזורי הפריפריה, שבהם ערכי הקרקע נמוכים, הליכים אלו מקודמים במידה מועטה. עד סוף שנת 2019 לא ניתן אף היתר לפרויקט מתחמי של פינוי בינוי בצפון או בדרום. במסלול תמ”א 38 ניתנו מאות היתרים, אך הם מהווים פחות מעשרה אחוזים מכלל ההיתרים שניתנו.

המסקנה: צורך בפיתוח מנגנון מותאם פריפריה

לסיכום: ברמה ההצהרתית, מדינת ישראל רואה בהתחדשות עירונית יעד מרכזי לעשורים הבאים, כפי שניתן ללמוד מהחלטת ממשלה בדבר תכנית אסטרטגית לדיור משנת 2017, המציינת בין יעדיה המרכזיים: “הגברה משמעותית של קצב ההתחדשות העירונית, וזאת על מנת לחדש שכונות ותיקות, לנצל באופן יעיל את משאב הקרקע, לעודד עירוניות ולשמור על השטחים הפתוחים”.¹⁸

ניתוח המצב והכלים הקיימים כיום מציג תמונה לא מעודדת בהקשר של מימוש יעד זה באזורי הפריפריה הגאוגרפית של ישראל. במשך השנים הועלו לא מעט הצעות בדבר הדרכים לממש התחדשות גם של אזורים עירוניים שבהם ערכי הקרקע נמוכים. הצעות אלו כללו, למשל, מענקים ייעודיים, מענקים מקרן התחדשות עירונית, הקצאת מגרשי השלמה, ניוד זכויות וכן שכלול מנגנוני מימון (למשל זיכויי מס), אך בפועל  כלים אלו כמעט שלא יושמו.

כמו כן, “הפרדיגמה ו/או המודל התל-אביבי” הקפיטליסטי הנהוג כיום בהתחדשות עירונית אינו תקף דיו ליישובי הפריפריה, בכלל זה ביישובים הערביים. לפיכך יש צורך לפתח ולשלב מודלים להתחדשות שיכללו את השונות הקונטקסטואלית הקיימת בישראל – הכלכלית, החברתית והתרבותית.

ברשימה הבאה נדון בהגדרת “גבולות הגזרה” בהם נדרש המנגנון המותאם וננתח את מאפייני הפריפריה הגיאוגרפית הישראלית במטרה להציע קווים מנחים למנגנון התחדשות קונטקסטואלית.