הקמת אשכולות אזוריים- מיוזמה וולונטרית למדיניות ממוסדת

האשכולות האזוריים צמחו מלמטה כיוזמה וולנטרית שהגיעה מראשי רשויות שחשו צורך לאגם משאבים ולחשוב אזורית. אך כעבור מספר שנים המדינה הלאימה את הפרויקט. האם מדובר בהצלחה חסרת תקדים של יוזמה שצמחה מלמטה ואומצה על ידי המדינה, או שתהליך המיסוד הוא  בעוכריה?

אשכול רשויות מקומיות הינו צורה חדשה של איגוד ערים אשר הוקם כדי לעודד פיתוח אזורי וקידום שיתופי פעולה בנושאים שונים בין הרשויות המקומיות החברות בו.¹ האשכול מבוסס על התאגדות וולונטרית של רשויות שכנות שחוברות יחד במטרה להביא לפיתוח אזורי ולהגברת ההתייעלות הכלכלית, תוך שיפור ברמת השירותים הניתנים לתושבים ולצמצום פערים כלכליים וחברתיים (בין רשויות האשכול השונות, ובין יישובי האשכול ליישובי מרכז הארץ). עשייה במספר נושאים במקביל נועדה להבטיח הובלת מהלכים מערכתיים, כמו גם הצעת פתרונות משולבים לאתגרי הרשויות והאזור.²

משרד הפנים 2018

לאשכול יש ארבעה מאפיינים ייחודיים, כדלהלן: (א) גוף הגדול מרשות מקומית – מאפשר התייעלות ואפקטיביות כלכלית בשל היתרון לגודל; (ב) גוף אזורי – מבטא את היתרון לתכנון ופיתוח אזורי, ומאפשר יצירת קול ולובי אזוריים; (ג) בעל סטטוס משפטי ייחודי – איגוד ערים מסוג אשכול מאפשר האצלת סמכויות, פטור ממכרז בין הרשויות ומול האשכול, וקבלת תקציבים ממשלתיים אזוריים. האשכולות האזוריים אף הוכרזו בהחלטת ממשלה כבעלי עדיפות לאומית, דבר המאפשר למשרדי הממשלה להפנות אליהם משאבים ותקציבים לצורך קידום פעילויות אזוריות; (ד) בעל הטרוגניות חברתית – האשכול מאפשר צמצום פערים ויצירת קהילות משותפות.³

הגדרת תחומי פעילות האשכול נעשית על ידי הרשויות עצמן ומועצת האשכול מתוך מגוון תחומים רלוונטיים, כגון: איכות סביבה, חינוך, רווחה, תרבות וספורט, חירום וביטחון, פיתוח כלכלי, תעסוקה, תיירות, חקלאות, תחבורה, בריאות ועוד.⁴ דרכי פעולה עיקריות: אספקה משותפת של שירותים; האצלת סמכויות מהרשויות לאשכולות; פיתוח והקמה של מסגרות ושירותים אזוריים; יצירת כוח קנייה מצרפי במכרזים ורכש משותף; תכנון והובלת מדיניות אזורית. ⁵

המעניין בהתגבשות האשכולות הוא העובדה שצמחו מלמטה כגוף וולונטרי. רשויות החליטו לחבור מתוך הבנה של יתרונות הגישה האזורית על פני הפרדיגמה העירונית. ⁶ מאוחר יותר הכירה בכך המדינה והיוזמה המקומית התמסדה. האם תהליך המיסוד ומעורבותה של המדינה הם מהלך חיובי או השתלטות שסופה החלשה של יוזמה זו?

האשכולות צמחו מיוזמה של ראשי רשויות שהבינו את היתרונות והצורך בגישה אזורית על פני הפרדיגמה העירונית (צילום: Frank Kresin, Flickr)

הקמת האשכולות- מיוזמה וולונטרית למדיניות ממוסדת

מודל האשכולות התגבש במהלך 10 שנים. עבאדה ואחרים מצביעים על ארבעה שלבים מהיווצרותו של המודל כיוזמה מקומית עד להפיכתו לגוף סטטוטורי ולמדיניות רשמית של משרד הפנים.⁷

שלב ראשון: הקמת אשכול גליל מערבי, 2007-2009. בעקבות מלחמת לבנון השנייה והמציאות הקשה שנחשפה בנוגע לתפקוד הממשלה והרשויות המקומיות עלה הצורך הדחוף בשיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות בצפון. הוגה הרעיון והמוביל הראשי של המהלך היה שלמה בוחבוט ראש עיריית מעלות תרשיחא, תוך למידה והשראה ממודל האזוריות הצרפתי. ⁸ בוחבוט קידם את המהלך באמצעות פורום יישובי קו העימות. תפיסת האשכולות גובשה משלביה ההתחלתיים בסיוע ג’וינט אלכא אשר פעל בצפון לאחר המלחמה והפעיל באזור תכניות שונות. האשכול פעל בצורה וולונטרית לחלוטין, ללא  מסגרת משפטית אלא על בסיס הסכמי התקשרות בין הרשויות המקומיות החברות בו. בשלב זה לא היו נהלים להפעלתו, ההצטרפות אליו היתה וולונטרית, והדירקטוריון של האשכול הורכב מנציגי רשויות מקומיות, משרדי ממשלה, מגזר עסקי מגזר שלישי ונציגי אקדמיה. היו”ר על פי הצעה זו הינו איש עסקים בכיר. המועצה בוחרת מנכ”ל אשר אחראי על יישום המדיניות. כמו כן מוצעים פורומים על פי תחומי עבודה. ⁹

בשלב זה הצטרפו ראשי רשויות נוספים לאחר פנייה אישית והסכמתם ניתנת ללא הסכמות ברורות לגבי מהות האשכול. בוחבוט קידם את רעיון האשכולות במרכז השלטון המקומי כשהוא נבחר לכהן כיו”ר מרכז השלטון המקומי וג’וינט אלכא קדם את הנושא מול משרד הפנים. נכתבה תכנית רעיונית, נבחנו חלופות שונות וב-2009 נבחרה החלופה של ‘חברה עירונית’ ומשרד הפנים החליט לממן מנכ”ל. הוחלט כי האשכול יפעל באופן בלתי פורמלי כיחידת סמך במועצת כפר ורדים.

אם כן זו יוזמה שצמחה מהשטח, פעלה באופן בלתי פורמלי, וקודמה ע”י “משוגע לדבר”, ללא תקציב, גוף משפטי ונהלים. הרעיון צבר תומכים ושותפים עד לקבלת הכרה ותמיכה מינימלית ממשרד הפנים.

שלב שני: הכרה, 2009-2012. האשכול הופך לתאגיד עירוני באישור משרד הפנים. נכתבים מסמכי התיאגוד ותקנון. המבנה של חברה בע”מ אינו מעניק לאשכול סמכויות סטטוטוריות אך הוא רשאי להיקשר בחוזים, להעסיק עובדים ולפרסם מכרזים. המבנה הארגוני שונה מהמודל הרעיוני הראשוני: הדירקטוריון מורכב מראשי רשויות בלבד, היו”ר הוא ראש הרשות הגדולה (במקרה זה מעלות תרשיחא) האשכול פועל באופן עצמאי, כמעט ללא פיקוח והכוונה ממשלתית, ובליווי של ג’וינט אלכא.

שלב שלישי: הרחבה ומיסוד, 2012-2017. משרד הפנים, משרד האוצר, מרכז השלטון המקומי וג’וינט אלכא מכריזים על “פיילוט לאומי” בו ימשיכו לבחון את נושא האשכולות. משרד הפנים מפרסם קול קורא לרשויות מקומיות, מתפרסמים נהלים, קריטריונים, צורת התאגדות כתאגיד עירוני, היקף מימון, תיחום זמנים, תכנית עבודה מוצעת. מוגדרת ועדת היגוי משותפת (משרדי הפנים והאוצר, מרכז שלטון מקומי וג’וינט אלכא) אשר מפקחת על התכנית.¹⁰

ביוני 2012 נבחרו ארבעה אשכולות, בנוסף על אשכול גליל מערבי, לתכנית פיילוט של 5 שנים: אשכול גליל מזרחי, אשכול בית הכרם, אשכול נגב מזרחי ואשכול נגב מערבי. בעקבות עבודת ייעוץ מקיפה ע”י חברת אורבניקס התפרסם ב-2013 נוהל בחירת מנכ”ל ונוהל הקמה והפעלה של אשכול, אשר גררו ביקורת קשה מצד ראשי רשויות וכן מצד ג’וינט אלכא הטוענים כי משרד הפנים והאוצר “משתלטים” על המיזם, מעוותים את כוונתו, מנטרלים את ראשי הרשויות, מכתיבים תחומי פעילות ומפעילים פיקוח יתר. כמו כן, מתפרסם מדריך הפעלה המגדיר תחומי עבודה ותמריצים. המיסוד מאפשר את פרסומם של קולות קוראים ספציפיים לאשכולות. ¹¹

שלב רביעי: ביסוס, אורגן רשמי, 2017 עד היום. האשכולות מוגדרים “איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות” במסגרת חקיקה ראשית, ע”י תיקון חוק איגוד ערים תשט”ו 1955. החקיקה נועדה לבסס את מעמדם המשפטי, לשדרג את האשכולות, ולאפשר כלים בתחום האצלת סמכויות ומכרזים. למעשה החקיקה החדשה העבירה את האשכולות ממעמד של “תאגיד עירוני משותף למספר רשויות” לאיגוד ערים מיוחד מסוג אשכול רשויות. מתכונת זו מקנה לאשכולות מעמד סטטוטורי שיש לאיגודי ערים, תוך הבטחת הייחודיות של האשכולות כגוף אזורי וולונטרי הפועל לקידום פיתוח אזורי ומוניציפאלי במגוון תחומי עשייה משולבים ומערכתיים. התקציבים גדלים, מוגדר המבנה האירגוני, הסמכויות והתפקידים של האשכול. ההצטרפות לאשכול נותרת וולונטרית, אך המבנה ממוסד ומוכתב על פי חוק. גם הליווי המקצועי מתמסד ובמקום ג’וינט אלכא הליווי ניתן ע”י גוף ההדרכה הרשמי של משרד הפנים, המפע”ם, בליווי מקצועי של חברת Viaplan. מפורסם קול קורא להקמת אשכולות חדשים ללא הגבלת זמן או מספר. אישור האשכולות נתון בידי שר הפנים לפי המלצות הוועדות הגאוגרפיות של משרד הפנים. ¹²

מוקמים אשכולות חדשים

כ-5 שנים לאחר הקמת האשכולות הראשונים, חתם שר הפנים אריה דרעי (יוני 2018) על צווים להקמת חמישה אשכולות חדשים: אשכול רשויות הגליל והעמקים, אשכול רשויות כנרת והעמקים, אשכול רשויות המפרץ, אשכול רשויות השרון, אשכול רשויות שורק דרומי. במקביל מקדם משרד הפנים הקמת 3 אשכולות נוספים על פי בקשת הרשויות באזור מרחב עירון, יו”ש ואזור הכרמל. ¹³

החלטת ממשלה מכריזה על האשכולות האזוריים כבעלי עדיפות לאומית ¹⁴ ומאפשרת למשרדי הממשלה השונים לקבוע קריטריונים למתן הטבות רק לאשכולות. משרדי ממשלה נוספים מאמצים את פלטפורמת האשכולות לקידום מדיניות ממשלתית אזורית ופיתוח המרחב המוניציפלי: המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה, המשרד לפיתוח הנגב-הגליל והפריפריה החברתית, המשרד לשוויון חברתי, משרד החקלאות, משרד האנרגיה, משרד הרווחה, משרד החינוך ומשרדים וקרנות נוספים. ¹⁵

היתרונות והמגבלות של מיסוד מודל האשכולות

עבאדה ואחרים בחנו מודלים שונים של שיתוף פעולה אזורי: של עמותות מהמגזר השלישי ושל גוף ממשלתי. הם מצאו כי האשכול (הגוף הממשלתי) הוא בעל הפוטנציאל הגדול ביותר לייצוגיות, ליציבות וליצירת השפעה מהותית. המחקר מצא כי הפעילות באשכול עשויה לתת מענה לחלק מהבעיות האזוריות. אולם שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות לא ייתן מענה לכל הבעיות והאתגרים האזוריים שהינם מורכבים ביותר וחלקם נובעים ממדיניות ארוכת שנים ומתהליכים חברתיים, כלכליים, ופוליטיים רבי עוצמה. כוחו של גוף השיתוף מוגבל, המשאבים והסמכויות העומדים לרשות הרשויות המקומיות ולרשות האשכול מצומצמים, והם לא יוכלו לטפל בבעיות העומק המורכבות ביותר. על מנת לטפל בבעיות אלה באופן יסודי ידרשו כלים משמעותיים נוספים שהפעלתם הם בסמכותה וביכולה של הממשלה, כגון: שינויי גבולות, חלוקת הכנסות, שינויים במדיניות וכללי התקצוב והשקעות נרחבות. ¹⁶

אם כן, האם מדובר בהצלחה חסרת תקדים של יוזמה שצמחה מלמטה ואומצה על ידי המדינה? צורך והבנה שהגיעו מהשטח בדבר היתרון של חשיבה ועשייה אזורית שהצליחו לחלחל למשרדי הממשלה? ניתן לראות כי מודל האשכולות התגבש תוך כדי תנועה. מרעיון שהיה בראשיתו וולונטרי לחלוטין עם כוונה למעורבות רב מגזרית, השתנה בהדרגה עד שהפך לארגון ממשלתי. יש הטוענים כי תהליך המיסוד הפקיע מידי הרשויות את היוזמה והחופש לפעול באופן מקומי ופחות ממוסד. ההכרה הביאה עימה תקציביים משמעותיים, יציבות, קביעות ולגיטימציה הן כלפי משרדי ממשלה נוספים והן כלפי התושבים וכן סיפקה לאשכולות סמכויות וכלים חשובים לעבודה. יחד עם זאת ההפיכה לגוף סטטוטורי מכפיף את האשכול לכללים, למדיניות ולפיקוח מלמעלה  ומחייב אזורים שאולי טרם מוכנים לכך להתגבש וליצור שיתופי פעולה אזוריים. ¹⁷