האם מודל ״עיר 15 הדקות״ מבטיח צדק חברתי?

מודל “עיר 15 דקות” שחותר לעיר קומקפטית וברת קיימא, זכה לפריחה ותפוצה רחבה נוכח משבר הקרורונה. רשימה זו מציגה את רעיונותיו המרכזיים והסיבות להצלחתו בעת האחרונה, אך גם בוחנת האם הוא מבטיח גם בהיבטיו החברתיים

במהלך שלושת העשורים האחרונים הפך רעיון העיר הקומפקטית לאחת מן הפרדיגמות המובילות בחזון העיר בת-הקיימא, ולתשובה הניצחת של רבים בעולם התכנון ומחוצה לו לאתגרי המאה ה-21. על אף שלגישות הדוגלות בצפיפות עירונית ובעירוב-שימושים יש היסטוריה ארוכת-שנים, עלייתו של שיח הקיימות במהלך שנות התשעים של המאה הקודמת הפכה את גישת העיר הקומפקטית לתגובה המועדפת עבור התערבות תכנונית שתשלב את שלושת הממדים המיוחסים לפיתוח בר-קיימא: קיימות כלכלית, סביבתית וחברתית.¹ למרות שאסטרטגיות קומפקטיות התקבלו כ״פרקטיקה טובה״ באופן כמעט-אוניברסלי, בשנים האחרונות הועלו במחקר מספר התנגדויות וביקורות המופנות כלפי מודל זה. בין היתר, כותבים שונים הצביעו על היעדרה של הסכמה ביחס למידה האופטימלית של צפיפות, ועל דלות הראיות האמפיריות המעידות על תועלת ממשית הנובעת מצורה עירונית זו. בשל כך, מידת ההתאמה של הקונספט להקשר העכשווי מוטלת בספק.² אחד הטיעונים הבולטים בביקורת על גישת העיר הקומפקטית נוגע לקשר שבין הפרקטיקה והתיאוריה שלה לממד החברתי, ומצביע על פערים בין רטוריקה המבשרת על הכללה, מגוון והוגנות חברתית, לבין התכניות והתוצאות המתקבלות בשטח.

ברשימה זו אדון ביחס בין פרדיגמת העיר הקומפקטית לבין חזון ״העיר הצודקת״, כפי שהוא בא לידי ביטוי בעבודותיהם של תיאורטיקנים עירוניים ביקורתיים החל משנות השישים. ברצוני לטעון כי קיים מתח מובנה בין רעיונות אלה – בעוד שרעיונות של צדק והוגנות מוצגים פעמים רבות כמוכלים בתוך מושג העיר הקומפקטית, השימוש במונח זה נוטה להזניח סוגיות חברתיות ולשקף את תפיסת העולם הדומיננטית, המשרתת את האינטרסים הכלכליים של מעטים. כדי להדגים כיצד מתבטאים כיום הקונפליקטים האינהרנטיים למודל זה, אבקש לבחון את צמיחתו והפצתו של רעיון תכנוני חדש, שהוא למעשה גלגול עכשווי של פרדיגמת העיר הקומפקטית –  ״עיר 15 הדקות״ (Ville du quart d’heure). מושג זה, שנהגה לראשונה בצורתו הנוכחית בשנת 2016, מתייחס למודל עירוני שיצר קרלוס מורנו (Moreno) ואשר אומץ על ידי ראש עיריית פריז אן הידלגו (Hidalgo) במצע של מפלגתה לקראת הבחירות העירוניות במהלך 2020. ³  מאז פרוץ מגפת הקורונה זכה רעיון עיר 15 הדקות לפרסום רב בתקשורת ברחבי העולם, ושולב כחלק מהצעותיהם של ארגונים בין-לאומיים וערים ברחבי העולם לשיקום המרחב העירוני מפגעי המשבר.

צדק בעיר הקומפקטית

בשנות התשעים המוקדמות, עם המודעות הגוברת למשבר האקלים ועלייתו של שיח הקיימות, אומץ המושג ״עיר קומפקטית״ על ידי חוקרים שביקשו להבליט את יתרונותיה הסביבתיים של דחיסות עירונית על פני השתרעות על שטח גדול. ספרות מחקרית, דו״חות רשמיים ומסמכי מדיניות מתקופה זו זיהו בקומפקטיות מאפיינים כבנייה צפופה, עירוב שימושים ותחבורה יעילה, וקישרו אותם עם סביבה ירוקה יותר ועם אורח חיים משופר. לפי ג׳בארין (Jabareen), המצדדים במודל העיר הקומפקטית טענו שבכוחו לשפר את מצב הזיהום הסביבתי ואת היעילות בתחבורה ובניצול משאבי קרקע, דרך ציפוף העיר ושימור אדמה שאינה בנויה במרחב הכפרי. כמו כן, הרעיון נתפס כיעיל מבחינה כלכלית בשל החיסכון בפריסת תשתיות באזורים צפופים, ובגלל שנטען כי דחיסות מסייעת לעסקים מקומיים לצמוח ולשגשג. בפן החברתי, הטיעונים בעד קומפקטיות מדגישים את הקשר בין צפיפות ועירוב שימושים לגיוון, ללכידות חברתית ולחיוניות תרבותית. יש הרואים בעיר הקומפקטית גם כצורה של הוגנות חברתית, מכיוון שמטרת המודל היא להעניק גישה נוחה למוסדות ולשירותים לכל.⁴

למרות שההשפעה של מודל העיר הקומפקטית על התיאוריה והמדיניות העירונית הייתה כמעט מיידית, הניסיון להוכיח את הצלחתו בפרקטיקה נתקל בקשיים. מחקרים אמפיריים הראו שלא ניתן לקבוע בבירור עד כמה צעדי מדיניות ברוח רעיון זה מסייעים בשיפור הקיימות הכלכלית, החברתית והסביבתית. כפי שציינה אליזבת׳ ברטון (Burton), נדמה שהטיעון הערטילאי והקשה ביותר להוכחה מבין שלל היתרונות המיוחסים לעיר הקומפקטית הוא החיבור בין קומפקטיות לצדק ולהוגנות חברתית.⁵ מחקרה המקיף של ברטון בחן באופן אמפירי את היחס בין מחוונים המעידים על קומפקטיות לבין מחווני שוויון חברתי, דרך ניתוח כמותני של נתוני מפקד האוכלוסין מ-25 ערים בגודל בינוני בבריטניה. ממצאי המחקר מראים על היעדרה של התאמה מוחלטת בין קומפקטיות וממדים שונים של הוגנות וצדק חברתי. בחלק מן המדדים בהם השתמשה ברטון, הקשורים בשימוש בתחבורה ציבורית, בהפחתת הבידול החברתי ובגישה משופרת לשירותים, נמצא אישוש לטענות התומכים בעיר הקומפקטית. לעומת זאת, במקרים אחרים כמו ביחס לפערים בשטח המגורים של כל תושב, לזמינות של דיור בהישג יד, לרמות הפשיעה, ובאופן מפתיע גם לנטייה להליכה או לרכיבה על אופניים, המחקר הצביע על קשר שלילי בין דחיסות עירונית ושוויון. מתוך ההבנה כי מדיניות העיר הקומפקטית עשויה לגרום לנזק חברתי בתחומים מסוימים, ברטון קראה ליישום הוגן יותר של המודל, שיעמיד במוקד את הצעדים המועילים לאלו שמצבם הכלכלי הוא הגרוע ביותר.⁶

השימוש התדיר של תומכי גישת העיר הקומפקטית, ובהם מנסחי רעיון עיר 15 הדקות, במושג ה״קיימות״ כמטרה מוצהרת דורש לבחון באופן ביקורתי את השפעותיו של שיח זה על עולם התכנון. פיטר מרקוזה (Marcuse) הצביע על מערכת היחסים המורכבת השוררת בין צדק חברתי וקיימות בהקשר העירוני.⁷ למרות ההנחה המובלעת בחלק ניכר משיח הקיימות לפיה נושאים אלה חופפים, וכי נושאים של אי-שוויון מוכלים תחת הכותרת ״קיימות חברתית״, מדיניות מקיימת אינה תמיד צודקת.

בדומה למרקוזה, גאנדר (Gunder) טען כי האלסטיות המושגית של שיח הקיימות הפכה את הפיתוח בר-הקיימא לאידאל התכנוני החדש, שהחליף את יעדיה המסורתיים של הדיסציפלינה – הוגנות וצדק חברתי.⁸ לטענתו, הפירוש המקובל לקיימות בהקשר העירוני נענה לאינטרסים של האידאולוגיה הנאו-ליברלית ההגמונית, ומאפשר את המשך הצמיחה הכלכלית וצבירת ההון לצד העמקת אי-השוויון. למרות התיאור הנפוץ של איזון המתקיים בין הממד הכלכלי, הסביבתי והחברתי בפיתוח בר-הקיימא, שיקולי הרווח הם הדומיננטיים ביותר. המדיניות המתקבלת היא ״עסקים כרגיל, עם לכל היותר מטרה להפחית באופן חלקי את צריכת האנרגיה ופליטת הפסולת של הצרכן העירוני״.⁹ טענה זו מודגמת דרך ניתוח השפעתם של צעדי המדיניות המקודמים בשם הקיימות, שהם לרוב גם העקרונות המזוהים עם גישת העיר הקומפקטית: אליטות עירוניות נהנות מיתרונות מרכזי הערים הצפופים והסואנים, אך יש להן גם את האמצעים לעמוד בעליית המחירים ולהימנע מחסרונותיהם האפשריים כמו פשיעה או זיהום. לעומת זאת, על תושבי העיר האחרים נכפה להשתתף בחזון הקומפקטיות, ולרוב אין להם את האפשרות לעבור מסביבה זו או להתמודד עם מגרעותיה. כאשר איכות החיים, הסביבה והשירותים בשכונות אלה עולה, תושביהן המקוריים לא יכולים לעמוד במחירים העולים ועם הזמן הם מודרים מהן.¹⁰ באופן זה, לפי גאנדר, משמש שיח הקיימות כדי להצדיק את המשך פיתוחה של ״העיר היזמית״, בתוספת גוון סביבתני ירקרק. 

התחזקות מודל ״עיר 15 הדקות״ כמענה למשבר הקורונה

מאחורי מודל עיר 15 הדקות עומד קרלוס מורנו, מרצה וחוקר בביה״ס למנהל עסקים של אוניברסיטת סורבון שבפריז. במוקד הרעיון ניצבת ההבטחה לשים קץ ל״פרגמנטציה המרחבית של העיר״, שדורשת התניידות יום-יומית ברכב או בתחבורה ציבורית למרחקים ארוכים. במקום זאת, מורנו קורא ליצירתה של עיר מבוזרת ב״קנה-מידה אנושי״, שבה מרבית הפעולות היום-יומיות יתרחשו במרחק של עד כרבע שעה הליכה מביתו של כל תושב. שש הפונקציות החברתיות ההכרחיות בסביבה העירונית אותן מזהה המודל הן מגורים, עבודה, מסחר, בריאות, חינוך ובידור – כל אלה אמורות להתקיים בסמיכות כדי לספק איכות חיים ראויה, ולבטל את הצורך בתחבורה מזהמת הגוזלת זמן רב.¹¹ מורנו מכנה את גישתו ״כרונו-אורבניזם״, ומדגיש כי המעבר לשימוש בקנה מידה טמפורלי הוא הכרחי ביצירת עיר בריאה, מקיימת וחיונית יותר.¹²

בחודשים שלאחר פרוץ מגפת הקורונה, המושג ״עיר 15 הדקות״ התפשט במהירות ברחבי העולם. הוא אומץ על ידי ראשי רשויות באירופה וארצות הברית,¹³ וכן על ידי גופים בינלאומיים ובהם ה-OECD  ו-UN-Habitat  כדרך להתמודד עם השפעות מגפת הקורונה והמשבר הכלכלי על החיים העירוניים.¹⁴

ניתן להסביר את התקבלותו המהירה של רעיון עיר 15 הדקות בקרב מקבלי החלטות דרך החשש הכבד לגורל העירוניות בעקבות המגפה. מעבר לעובדה שבערים הגדולות והצפופות בעולם המחלה התפשטה במהירות רבה יותר וגבתה קורבנות רבים, המעבר של חלקים ניכרים משוק העבודה לעבודה בבית והתרוקנותם של מרכזי המטרופולינים הגדולים הובילו פרשנים רבים להכריז על העיר כקורבן נוסף לפנדמיה.¹⁵ סיבה אפשרית נוספת לפופולריות של המודל היא אופי ההתערבויות וצעדי המנע שנקטו ברחבי העולם בתגובה למגפת הקורונה שכלל סגרים והגבלת תנועה למרחב מצומצם. תחת נסיבות אלה, הסביבה הקרובה של האדם והשאלה אילו צרכים היא יכולה לספק לנו נעשתה חיונית וקונקרטית יותר. בעדכון המודל בתחילת שנת 2021, בעקבות לקחי משבר הקורונה, הציעו מורנו ושותפיו להתמקד בארבעה ממדים עיקריים: צפיפות, קרבה, מגוון ודיגיטציה.

צפיפות – מוגדרת במודל זה כמספר האנשים בשטח נתון, ולא נמדדת לפי בניינים יחידים, במטרה להימנע מבניית מגדלים רבי-קומות. מורנו ואחרים טוענים כי מעבר ליתרונות כלכליים וסביבתיים, צפיפות יכולה לשמש גם ככלי לחיזוק ההוגנות החברתית, דרך חלוקה יעילה ושוויונית יותר של שירותים.

קרבה – נתפסת במונחים מרחביים או טמפורליים, כשיפור הנגישות של תושבים לשירותים בסיסיים.

גיוון – מוגדר על ידי מנסחי המודל בשני אופנים: כעירוב שימושי קרקע בשכונות העיר, וכ״ממד רב-תרבותי״. מוצג כהזדמנות כלכלית, שיכולה להביא לעליית שווי הנכסים, לעידוד תיירות ועסקים חדשים וליצירת מקומות עבודה.

דיגיטציה – נוגע לשימוש בפלטפורמות דיגיטליות כדי לקדם את שלוש המטרות שנזכרו לעיל – למשל, הפחתת הצורך בנסיעה דרך קניות ברשת, משלוחים והפיכה של שירותים מסוימים לווירטואליים, או שימוש בכלים דיגיטליים עבור תחבורה שיתופית.¹⁶

“עיר 15 דקות” וצדק חברתי

המכשול העיקרי בשכונות קומפקטיות הוא סוגיית התעסוקה, שכן לרוב זו תהיה במרחב רב יותר מהבית. עם זאת, יוצרי המודל מנבאים כי בעתיד הקרוב, עם הצמיחה בשימוש בחללי עבודה משותפים ועבודה מהבית תפחת תופעת היוממות המזהמת.¹⁷ אך הדבר מתייחס כמובן רק לפלח מסוים משוק העבודה שיכול לבצע את עבודתו מרחוק.¹⁸ אם עיר 15 הדקות מתיימרת לשפר את איכות החיים של כל תושביה, ולא רק של פלח מסוים שיכול ליהנות מיתרונותיה, עליה לחפש פתרונות שיתייחסו לאי-השוויון בשוק העבודה בהווה ובעתיד, ויאפשרו נגישות מהירה גם לעובדים המחויבים בהגעה פיזית למקום העבודה. דוגמה אחת לפתרון כזה היא הוספת יחידות דיור ציבורי המיועדות לעובדים במקצועות חיוניים – מורים, שוטרים, אנשי צוות רפואי, עובדי תברואה ועוד – גם באזורים יקרים בעיר. זוהי מדיניות המיושמת בימים אלה במספר ערים, ובהן בפריז עצמה, בה נבנה בשנים האחרונות דיור ציבורי בשכונות יוקרתיות ברובעים השביעי והשישה-עשר.¹⁹

בספרות הפופולרית ובתקשורת, טוענים המבקרים, יש קונצנזוס מדומיין התומך בצפיפות בשם יעילות כלכלית וסביבתית, ומתעלם כליל מוויכוח ארוך-שנים במחקר סביב היתרונות, החסרונות, ההקשרים וההשלכות של מודל העיר הקומפקטית. פן נוסף של ״דטרמיניזם עירוני״ זה הוא הסוואת תפקידם של יחסי הכוח החברתיים בעיצוב הצורה העירונית.²⁰ בדומה לכך, בהצעות לעיר 15 הדקות קשה למצוא התייחסות לכתיבה הקודמת העוסקת בקומפקטיות ובבעיות שהציפה מעל לפני השטח. החסרונות שמצא מחקרה של ברטון בערים קומפקטיות, כמו הקושי הניכר במציאת דיור בר-השגה בתנאי מחייה מספקים, לא זוכים למענה. מורנו מתמקד בנושאים כמו מוביליות, גישה לשירותים וצריכה, אך לא מתעכב לענות על שאלות מהותיות: מי יוכל להתגורר בעיר 15 הדקות, ומי יידחק או יודר ממנה?

 עקרונותיו הבסיסיים של הרעיון מונחים על ידי היגיון השוק ומונעים על ידי שיקולי צמיחה כלכלית. ג׳נטריפיקציה מוזכרת במאמרם של מורנו ושותפיו רק פעם אחת – כאיום על הייחוד״ ועל ה״מורשת הקהילתית״ של ערים.²¹ מסגור הדחיקה של אוכלוסיות מוחלשות כבעיה הקשורה בעיקר במיתוג העירוני הוא עדות לחוסר העניין שמפגינים מנסחי המודל בממד החברתי באופן כללי, ובשכבות המודרות והמנוצלות בפרט.

לסיכום, עיר 15 הדקות מבטאת חזרה לשיח הקיימות העירונית, אך לא מספקת מענה חדש לשאלות ביחס ליכולתו של שיח כזה לקדם את השאיפה לצדק חברתי. במאמר שנכתב ב-2009, בעקבות המיתון הכלכלי העולמי, הבחין פיטר מרקוזה בין החלק באוכלוסייה המדוכא ומקופח באופן ישיר לבין ״חסרי הנחת״ – קבוצה המכילה בתוכה אנשים צעירים, סטודנטים, אמנים, אקטיביסטים ואת תושבי הערים המנוכרים מן העוולות המערכתיות של הקפיטליזם המאוחר. לטענתו, שיתוף הפעולה בין שני גושים חברתיים אלה הוא המפתח ליצירתם של חיים עירוניים צודקים יותר, ולמימושה המלא של ״הזכות לעיר״.²² מודל עיר 15 הדקות, כפי שהוא מנוסח כיום, פונה רק לקבוצת ״חסרי הנחת״ ומציע לשכך את בעיותיה באמצעות סביבה נוחה, בריאה וקהילתית יותר, בעוד שהקבוצות המוחלשות נדחקות החוצה – ראשית מתוך המסגרת הרעיונית, ואחר כך מתוך העיר עצמה. במקום חזון מהפכני שיגשר בין נפגעי הסדר הקיים, הוא מציע שיפור תוספתי (אינקרמנטלי) בתחומים מסוימים עבור מעמד הביניים, ושימור של ההיגיון הנאו-ליברלי הדומיננטי.