“אזוריות חדשה” באשכול רשויות הנגב המערבי?

התכנית האסטרטגית לאשכול הנגב המערבי מציעה חזון ומפת דרכים לפיתוח סדר יום כלכלי אזורי ברוח “האזוריות החדשה”, על בסיס זיהוי חמישה מנועי צמיחה ייחודיים הקשורים בכלכלות הלאומית והגלובלית. האם בכוחה של התכנית לקדם צמיחה באזור פריפריאלי זה, הסובל מקשיים במשיכת השקעות, הון אנושי וחוסרים בתשתיות?

בשנים האחרונות, נמצאת פרדיגמת “האזוריות החדשה”¹ בלב העניין האקדמי והמקצועי. חוקרים קוראים להפיכת האזור למושא המחקר על פני העיר, ומדינות ואזורים ברחבי העולם מאמצים מדיניות פיתוח ברוח זו, המבוססת על ראייה תכנונית אזורית כוללת שמהותה קידום שיתופי פעולה בין הערים והיישובים באזור סביב בנייה מחדש של הכלכלה האזורית וחיבורה לכלכלה הגלובלית, מתוך תפיסה כי המהלך יוביל לצמיחה אזורית ולאומית. ביחס לאזורים פריפריאליים הסובלים מקשיים מבניים, הפרדיגמה המכלילה, הרב תחומית שמתייחסת לפוטנציאל האזורי הייחודי, מהווה הזדמנות לצמצום פערים כלכליים ופערי פיתוח מול אזורים עירוניים מרכזיים ולקידום סביבות חיים טובות יותר ורווחה לתושבים.

ממשלת ישראל מקדמת אף היא מדיניות מסוג זה דרך מיזם “אשכולות משרד הפנים”, צורה של אגד רשויות שהחלה את דרכה כיוזמה וולונטרית סביב נושאי התייעלות כלכלית ותפעולית ועברה מיסוד. כיום פועלים בישראל עשרה אשכולות הכוללים 109 רשויות, חלקן הארי פריפריאליות.² אשכול רשויות הנגב המערבי, מאגד עשר רשויות פריפריאליות בהרכב מגוון. כחלק מפעילות האשכול, פותחה בשנת 2018 תכנית אסטרטגית-אזורית ‘קפיצת מדרגה חברתית-כלכלית בנגב המערבי’ על ידי קבוצת ראות,³ המציעה חזון ואסטרטגיה לפיתוח אזורי על בסיס זיהוי הנכסים הייחודיים הקיימים של הנגב המערבי, והיא מקודמת בימים אלו.

האם בכוחה של התכנית לקדם סדר יום אזורי ברוח “האזוריות החדשה” בנגב המערבי, אזור פריפריאלי הסובל מקשיים מבניים של מחסור בהון אנושי, תשתיות, ידע וטכנולוגיות ומקושי במשיכת השקעות? רשימה זו תסקור בקצרה את התכנית ותציג את אופן קידומה של “האזוריות החדשה” באזורים פריפריאליים אחרים בעולם.

התכנית האסטרטגית לאשכול הנגב המערבי ואופן קידומה

אשכול רשויות נגב מערבי הוקם בשנת 2013 כחלק מפרויקט ‘אשכולות משרד הפנים’⁴ ונרשם כחברה בע”מ ברשות התאגידים בשנת 2016. הוא מהווה איגוד ערים בבעלותן של עשר רשויות בנגב המערבי: אופקים, מ.א. אשכול, מ.א. בני שמעון, מ.מ. לקייה, מ.א. מרחבים, נתיבות, רהט, מ.א. שדות נגב, שדרות ומ.א. שער הנגב. הרכב האשכול מגוון – ערים מתפתחות לצד מועצות אזוריות ויישובים כפריים, וקהילות בדואיות, יהודיות דתיות וחילוניות, קהילות שיתופיות ועוד. הדירוג הסוציו-אקונומי הממוצע של יישובי האשכול הוא 3.5, ובסך הכל מתגוררים בו כ-240,000 תושבים. פעילות האשכול, מכוונת לאיתור והתנעת מיזמים אזוריים המהווים מנועי צמיחה ומחוללי שינוי לשיפור באיכות ורמת החיים של תושביו. הרשויות בוחרות אם לקחת חלק במיזמים של האשכול.⁵

תכנית אסטרטגית ‘קפיצת מדרגה חברתית-כלכלית בנגב המערבי’ משנת 2018, פותחה במימון פילנתרופי של קרן נס,⁶ שחיברה בין מרכז ‘קפיצת מדרגה’ של קבוצת ראות לאשכול רשויות נגב מערבי. הכנתה מהווה שלב ראשון בתהליך של שלושה שלבים שלביצועם מוקצבות עשר שנים – 1. עיצוב חזון ואסטרטגיה, 2. רתימת שלל הכוחות באזור למימוש חזון קפיצת המדרגה וליישום האסטרטגיה, 3. צמיחה כלכלית וחברתית לצד הגירה חיובית לאזור.

ליבה של התכנית, הגדרת חמישה “מנועי צמיחה” ופיתוח אסטרטגיה ליצירת אשכולות כלכליים-חברתיים סביבם.⁷ מהלך זה מעוגן בנקודת מוצא הגורסת כי בעידן הגלובלי העכשווי, ייחודיות אזורית מהווה יתרון יחסי שיש למצותו דרך זיהוי ופיתוח הנכסים הייחודיים של האזור⁸ וחיבורם למגמות בשוק העולמי – הנשען על כלכלת ידע, משום שהכלכלה הגלובלית מהווה זירת תחרות בין אזורים, והכלכלות האזוריות ממצבות עצמן כמנועי צמיחה לאומיים.⁹ ההנחה היא, שמינוף מיטבי של הנכסים הללו מחייב פיתוח אשכול כלכלי-חברתי סביבם (Cluster development),¹⁰ ובנוסף, מחייב חדשנות אזורית. החדשנות שמהותה פיתוח מוצרים או ידע חדש או משופר, מאפשרת לחבר בין הנכס הייחודי למגמה הגלובלית ולקדם צמיחה כלכלית.

מנועי הצמיחה שזוהו ועיקרי ההמלצות להלן –

אשכול הרשויות מוגדר כבעל התפקיד המרכזי ביישום האסטרטגיה, עליו מוטלת רתימת בעלי העניין – המגזר הציבורי המקומי והלאומי, המגזר העסקי והמוסדות האזרחיים והקהילתיים אל החזון האזורי והתנעת תהליכי יצירת האשכולות סביב מנועי הצמיחה. למטרה זו הוחלט לאייש תפקיד ‘רכז אסטרטגי’ ולהקים את ‘אגף תכנון אסטרטגי ופיתוח כלכלי’ באשכול שיהא אמון על יישום התכנית, הצגתה בפני בעלי העניין ומשרדי הממשלה, יפעל ליצור חיבור בין תכניות פעולה של יישובים ומוסדות עוגן באזור למימוש תפקידם על פי החזון האזורי ויקדם משיכת השקעות ציבוריות ופרטיות לאזור.

כיום מקודמת התכנית סביב קידום וניהול כלכלי של חמשת מנועי הצמיחה. אין עדיפות למנוע צמיחה אחד על משנהו, אלא הם מקודמים סימולטנית ועל בסיס הזדמנויות למשיכת השקעות ממשלתיות או פרטיות.”המטרה שלנו היא לייצר אימפקט באזור, בין אם הוא גלובלי או לאומי”, מסביר יובל סתיו ראש האגף האמון על קידום התכנית.¹¹ פיתוח תחום האגרוטק, מובל ומקודם כיום בנפרד על ידי רשויות העוטף באמצעות תכנית אסטרטגית ייעודית.¹²

קידום “אזוריות חדשה” באזורים פריפריאליים-כפריים בעולם

אזורים פריפריאליים ברחבי העולם נתפסים כמי שיכולים להרוויח מהפרדיגמה האזורית החדשה שהינה רב-ממדית, רב-תחומית ומכלילה ומשום כך פותחת מגוון אפשרויות פיתוח עבורם. ביטוי לכך ניתן למצוא במדיניות האזורית שהתווה האיחוד האירופאי, הגורסת כי כל אזור ברחבי היבשת הינו בעל פוטנציאל לצמיחה כלכלית, פיתוח ורווחה אם ישכיל למנף ענפי מפתח יצרניים אשר הינם ייחודיים לו.¹³

אולם הדרך למימוש פוטנציאל זה מאתגרת במיוחד משום שהאזורים הפריפריאליים סובלים מקשיים מבניים – משאבים כלכליים דלים וקושי במשיכת השקעות, כוח אדם מצומצם (ואף הגירה שלילית), חוסר אטרקטיביות יחסי למגורים ועסקים, ידע מקצועי מוגבל ותשתית עסקית לא מפותחת, ונגישות מצומצמת לטכנולוגיות. כל אלו מתרגמים להגבלת החדשנות, לקושי בניצול משאבים קיימים, בעיצוב וביישום אסטרטגיות “חכמות”,¹⁴ אם כן, נשאלת השאלה כיצד יש באמצעותם של אזורי הפריפריה להתחבר לסדר יום זה ולפעול לאורו? פיתוחם של אזורים פריפריאליים ברוח “האזוריות החדשה”, הינו צעיר וקיים פער מחקרי בהבנת האזורים הללו.

כיום, מתגבשת הכרה בייחודיותם של האזורים הפריפריאליים ובצורך בניסוח סוגי מדיניות מותאמים עבורם לפי “כושר הנשיאה” של האזור הפריפריאלי, השונה מזה של האזור המרכזי.¹⁵ היעד המרכזי של מדיניות פיתוח מסוג זה, הינו בנייה מחדש של הכלכלה והתמחות חכמה סביב ענף ליבה מרכזי, ייצור ידע וייחודיות.  לשם כך, נדרשת תחילה הערכת רמת הפיתוח הקיימת לצד הערכת הפוטנציאל האזורי לפיתוח כלכלת ידע, תוך עירוב כלל גורמי ”הסליל המשולש”¹⁶ וגופים נוספים בעלי זיקה לאזור, בייחוד נציגי הקהילה האזורית שפועלם נמצא הכרחי לקידום פרדיגמת הפיתוח החדשה. בשלב הבא, נדרשת הגדרת סדרי עדיפויות ברורים תואמי פוטנציאל אזורי. בשל חוסר בכוח אדם וניסיון, וקושי לכייל את כלל נציגי הסליל המשולש יחד סביב מטרות משותפות, נדרשות גישות פשוטות. בארה”ב מיושמת גישה “מלמטה למעלה” של התכיילות סביב צורך אזורי כלשהו, ודרכו יצירת שינויים מבניים בכלכלה. באירופה מיושמת גישה הפוכה, “מלמעלה למטה”, פיתוח אסטרטגיה אזורית נעשה על בסיס מדיניות-העל של האיחוד האירופאי בנושא פיתוח חכם של אזורים.

פיתוחם של שני אזורים פריפריאליים-כפריים ברוח “האזוריות החדשה” באוסטריה, נחקר והוכיח שניתן לפצות על היעדר פעילות “חכמה”, משאבים וניסיון מוגבלים. אסטרטגיית פיתוחם התבססה על הובלת המגזר העסקי תוך התמקדות בשווקי נישה. אזורים אלו הפכו תחרותיים מאוד בשוק הגלובלי ומאופיינים באינטנסיביות של ייצוא, על אף השקעה צנועה במיוחד במחקר ופיתוח. נמצא כי הפיצוי על בסיס הידע יכול להתרחש בזכות שיתוף פעולה הדוק בין המגזר העסקי למוסדות חינוכיים בדרג השני והשלישי, למידה מעשייה (Learning-by-doing), העסקת עובדים מיומנים ומלומדים ובניית רשתות שיווק ותדמית כלפי חוץ ופנים.¹⁷

פוטנציאל לקידום “אזוריות חדשה” בנגב המערבי

קידום “אזוריות חדשה” באזורים פריפריאליים-כפריים נמצא בראשית דרכו בעולם. עם זאת, בחיבורם של האזורים הפריפריאליים לסדר היום הגלובלי גלומה הזדמנות לצמיחה ואכן רבים מהם מגבשים כיום תכניות ברוח זו, בין היתר מתוך הכרה שאם לא יעשו כן יוותרו מאחור בתת פיתוח, בהגירה שלילית ובנחיתות מול הערים המרכזיות. יצירת האזור מהווה פרויקט פוליטי מורכב המצריך חשיבה מחדש על יחסי הכוח במרחב, אך למרות הקשיים ביצירת התאגדות אזורית ניתן לצבור באמצעותה כוח מול הממשל המרכזי, לאגם משאבים, לתכלל ולייעל תהליכים ולפתח בצורה ברת-קיימא.

התכנית עבור אזור הנגב המערבי מתחברת לסדר יום זה תוך שימוש חדשני יחסית בישראל בכלי של תכנון אסטרטגי גמיש וארוך טווח. היא מזהה “מנועים” כלכליים ייחודיים לאזור שהם בעלי פוטנציאל פיתוח. עם זאת, עולות מספר שאלות לגבי התכנית:

1. התמקדות בהיבטים כלכליים על פני היבטים מרחביים-סטטוטוריים, חברתיים וסביבתיים. בייחוד חסרה הבנה של תשתיות ומסופי תחבורה המוכרים כממלאים תפקיד משמעותי בצמיחה אזורית,¹⁸ ושל מוקדים ועוגנים פיזיים נוספים המשרתים את האשכולות באופן ישיר ובאופן עקיף.¹⁹ מדיניות טיפול בנושאי סביבה וקיימות, ובנושאים חברתיים של פערים בתוך האזור בין עיירות הפיתוח, לעיירות הבדואיות ולמגזר הכפרי, כמעט ואינם משולבים בה על אף שמדיניות פיתוח ברוח “האזוריות החדשה” שמה דגש על איזון בין פיתוח כלכלי, שיוויון חברתי ושמירה על הסביבה.²⁰
2. ביזור ההשקעות במגוון ענפי פעילות ללא תעדוף ברור. אזורים דומים שנחקרו בעולם צמחו סביב ענף “ליבה” מרכזי אחד המחובר לכלכלת הידע הגלובלית, ואילו התכנית מציעה פיתוח מבוזר של חמישה ענפים שאחד מהם גלובלי (אגרו-טק) והיתר נשענים על כלכלה מקומית, ללא תיעדוף, היררכיה או הצעות לשיתופי פעולה בין-ענפיים. היא אינה כוללת הצעות להתמודדות עם מגבלות כוח אדם, ידע ומשאבים. חסרה התייחסות לשיתופי פעולה עם אזורים אחרים לדוגמא הנגב המערבי, הגליל המזרחי או העיר באר שבע. נושאים אלו מעלים שאלות נוכח “כושר הנשיאה” המוגבל של הנגב המערבי.
3. הזירה הארצית. הצלחת האזור, קשורה לא רק בגורמים “פנימיים” אלא גם ברמת המדינה. יש צורך בתכלול ארצי של מגמות הפיתוח האזוריות בישראל למניעת מצב של “קניבליזם” ותחרות פוגענית בין אזורים ובתמיכה כלכלית, תשתיתית ורגולטורית ממוקדת. יצירת פלטפורמת על לשיתוף פעולה ולמידה בין אזורים כמו הנגב המערבי ליוזמות אזוריות מקבילות בשלבים מתקדמים יותר שצברו ידע מניסיון, לדוגמא עם אזור הגליל המזרחי,²¹ הכרחית.

פיצול בין פיתוח טריטוריאלי לפיתוח טכנולוגי כהזדמנות ל”אזוריות חדשה”

לסיכום, “האזוריות החדשה” מגלמת הזדמנות משמעותית עבור הנגב המערבי. מניתוח התכנית עולה המשך המסורת הישראלית של קידום “אזוריות של רווחה” באמצעות תכנון והשקעות הון ממשלתיים לפיצוי על מוגבלות טריטוריאלית. מאידך, השימוש בכלי התכנון האסטרטגי הגמיש, המכיר במרכיב אי הודאות,²² והראייה המקיפה המייצרת מסגרת לסדר יום אזורי (אף שישנה התמקדות באסטרטגיה כלכלית על פני נושאים מרחביים, חברתיים וסביבתיים) הינם חדשניים ועשויים לחולל שינוי.

ניתן להעריך כי קידום “אזוריות חדשה” בנגב המערבי, על ידי חיבור האזור לכלכלת הידע העולמית באמצעות פיתוח תחום האגרוטק – מהלך המובל כיום באופן ממוקד על ידי רשויות העוטף דרך תכנית נפרדת,²³ ייתמך ויושלם על ידי תכנית זו המחזקת את האזור בזכות פיתוח ענפי הכלכלה האזוריים והמעטפת סביבם – יצירת פורום שחקנים אזוריים, משיכת אוכלוסייה, פיתוח תשתיות, תיירות ועוד. ה”פיצול” בין מהלכי הפיתוח הטריטוריאלי “מלמעלה למטה” והפיתוח הטכנולוגי “מלמטה למעלה”, עשוי להיות חיובי ומאפשר עבור המגזר העסקי וגלומה בו הזדמנות משמעותית לצמיחת האזור.

אולם, ישנה חשיבות להבנת מוקדי הפעילות והתעדוף של האגרוטק בזירה הארצית – כיום מתפתח קלאסטר משמעותי בגליל המזרחי, מה היחס של הנגב המערבי אליו ולאזורים אחרים המקדמים אגרוטק, לדוגמא הערבה? האם הם משלימים או עצמאיים?²⁴ קלאסטר כלכלי משמעותי יכול לצמוח על בסיס של שיתוף פעולה ולא על בסיס התבדלות. במדינת ישראל הקטנה, כל אזורי הפודטק והאגרוטק, יכולים להיות מוגדרים כקלאסטר אחד שיש בו תתי אזורים בעוצמות שונות. אז ירוויחו מהידע המצטבר ויתפתח אקוסיסטם, כל זאת, כמובן, אם ישכילו לשתף פעולה.