ג’סר א-זרקא – בין א-פורמאליות לתכנון ממסדי

רשימה זו, שנייה בסדרה, מציגה את מקרה הבוחן של היישוב ג’סר א-זרקא, את התוכניות שמקודמות ביישוב בשנים האחרונות, ואת עמדות “השחקנים” השונים ביחס לתוכניות אלה. המקרה של ג’סר א-זרקא ישמש כבסיס לדיון במתח שבין התכנון הממסדי לבין סביבה קיימת שצמחה לאורך השנים באופן לא מוסדר וא-פורמאלי.

“היישוב ג’סר א זרקא שרוי במצב גרוע מאוד מכל הבחינות: כלכלית, חברתית, תכנונית ופיזית, ומחייב טיפול ברמה לאומית. מדובר ביישוב שקורס כלכלית, המועצה פוזרה על ידי שר הפנים והרשות המקומית נמצאת בתכנית הבראה. הישוב מאופיין ברמה סוציו-אקונומית נמוכה ביותר, ריבוי טבעי מהגבוהים בארץ, משק בית גדול מהממוצע, צפיפות בין הגבוהות בארץ, ורמת פיתוח נמוכה.”

(מתוך מכתבו של הממונה על מחוז חיפה, מר יוסף משלב, אל מנכ”ל משרד הפנים, מיום 30.1.2012).

ג’סר א-זרקא – סביבה בלתי פורמאלית ייחודית

היישוב ג’סר א זרקא נוסד לפני מאה שנים בדיוק, בשנת 1924. כיום הוא מונה כ-15,738 תושבים. השכר הממוצע החודשי של תושבי היישוב הינו 7,300 ₪ (לעומת ממוצע ארצי של 12,925 ₪). הוא מצוי באשכול כלכלי-חברתי 2 מתוך 10. שיעור הזכאים לבגרות מקרב תלמידי היישוב הינו 52% (לעומת ממוצע ארצית של 76%).¹ מלבד הנתונים ה”יבשים” הללו, מדובר ביישוב ייחודי מבחינות נוספות, גם ביחס לחברה הערבית. זהו היישוב הערבי היחיד בישראל המצוי על שפת הים, בסמוך לשפך נחל תנינים ולאמת המים העתיקה, וכל שכניו יהודים. מדרום הוא גובל בקיסריה, כשבין היישובים מפרידה סוללת עפר גבוהה, מצפון, קיבוץ מעגן מיכאל, וממזרח מושב בית חנניה.

ציר התנועה הראשי מתל אביב לחיפה כיום, כביש מס’ 2 (כביש החוף), נסלל על חשבון כ-300 דונם מאדמותיו של הכפר. הכביש גם הפך את המקום ל”נצור”, לא רק מבחינת היישובים המקיפים אותו, אלא גם מבחינה גיאוגרפית – מצפון נחל תנינים ובריכות הדגים של מעגן מיכאל, ממערב הים, מדרום הסוללה שנבנתה לבקשת קיסריה בכדי ליצור חיץ פיזי בין היישובים, וממזרח כאמור הכביש המהיר, שבאופן אירוני אינו כולל מחלף עבור היישוב ממנו נגרעו השטחים. כך שהגישה לישוב היא מכביש חיפה-תל אביב הישן בלבד (כביש מס’ 4), דרך מנהרה צרה מתחת לכביש החוף, או דרך גשר שעובר מעליו, אשר נבנה בשנים האחרונות.

התכנון העכשווי ביישוב

עם נתוני הפתיחה הללו הגיע היישוב לדיון במוסדות התכנון, לאחר שנים רבות של הזנחה. בשנים האחרונות, קודמו שלוש תכניות בניין עיר שונות – תכנית מתאר ושתי תכניות מפורטת, אשר יסקרו להלן.

תכנית המתאר הכוללנית

התכנית הראשונה הרלוונטית לענייננו הינה תכנית המתאר הכוללנית שקודמה בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה, החל משנת 2009 ועד לאישורה בשנת 2018. במקביל להכנת תכנית המתאר, התקיים גם דיון בוועדה הגיאוגרפית מחוז חיפה, בבקשת המועצה המקומית להרחבת גבולות היישוב. טענת המועצה הייתה כי גבולות היישוב הקיימים יכולים לספק מענה מצומצם עד לשנת 2030 בלבד, אך לטובת הטווח הארוך יותר נדרשת תוספת של שטחים. בסופו של דבר, גבולות היישוב המוצעים תאמו לגבולות תכנית המתאר, שהציעה להוסיף ליישוב כ-280 דונם ממזרח, בכפוף להסטה בפועל של כביש 2, וזאת למרות שההערכה של הרשות המקומית הייתה, כי המחסור בשטחים גבוה לפחות פי ארבע.

במקביל קודמה תכנית תשתית לאומית – תת”ל 31, להסטה של כביש החוף מזרחה, על מנת לשחרר את השטחים הכלולים בתכנית המתאר לטובת היישוב. אך לפני כשנה פורסם, כי תת”ל 31 לא תבוצע בשנים הקרובות, עקב התנגדות משרד האוצר להסטת הכביש על חשבון אדמות חקלאיות של בית חנניה.²

לתכנית המתאר הוגשו 70 התנגדויות, ולטיפול בהן מונה חוקר על ידי הוועדה המחוזית, ששמע את כל המתנגדים ואת תשובות צוות התכנון, וריכז את מסקנותיו בדו”ח, אליו אתייחס בהמשך. על בסיס תכנית המתאר קודמו שתי תכניות מפורטות חדשות, ביחס לעתודות הקרקע הפנויות האחרונות שנותרו לישוב.

התכנית לשכונה המערבית

תכנית ג’סר א זרקא מערב קודמה בוועדה המחוזית במקביל לתכנית המתאר, ואף אושרה לפניה, בשנת 2017. תכנית זו כוללת הקמת 522 יחידות דיור חדשות, וכן מתחמי מסחר ותיירות, בחטיבת קרקע אשר בבעלות המדינה. לאחר אישור התכנית, החליטה הממשלה להקים מנגנונים ייחודיים על מנת להבטיח כי התכנית תמומש וכי יחידות הדיור ישווקו לתושבי המקום. ביום 18.7.2022 התקבלה החלטת ממשלה שכותרתה “תכנית לחיזוק ופיתוח כלכלי-חברתי ליישוב ג’סר א-זרקא”. החלטה זו עסקה במספר היבטים של חיזוק היישוב, ובהם בהיבט של “שיכון ודיור”.

אקדים את המאוחר ואציין, כי בניגוד גמור לכוונות שעלו בעת עריכת תכנית זו, וקיבלו ביטוי גם בהחלטת הממשלה, שווקו יחידות הדיור לציבור הכללי, קרי, בעיקר לאוכלוסייה יהודית, ועל כן במבחן התוצאה נכשלה תכנית זו כישלון חרוץ. התכנית, שנולדה על מנת לפתור את מצוקת הדיור של היישוב הכלוא, לא רק שלא פתרה אותה, אלא בפועל “גזלה” מן התושבים את אחת מעתודות הקרקע האחרונות שנותרו.

להלן הפרסום בעברית אודות הפרויקט באתר החברה המשווקת (‘גשם אחזקות‘):³

התכנית לשכונת נחל תנינים

התכנית השלישית שקודמה ואושרה בשנים האחרונות הינה תכנית למתחם מועדף לדיור – תמ”ל 1080, אשר נדונה בוועדה הארצית לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (הותמ”ל). מדובר בתכנית להקמה של שכונת מגורים בהיקף של 588 יחידות דיור,בשטח אשר מצוי ברובו בבעלות פרטית של תושבים. התכנית אושרה בשנת 2023, וטרם מומשה. למעשה, מדובר בעתודת הקרקע האחרונה שנותרה ליישוב.⁴

עמדות השחקנים השונים ביחס לתכנון

שלוש התכניות שפורטו לעיל הינן תוצר של הליכים מורכבים וממושכים, שלוו בוויכוחים סוערים. הדבר משתקף בהקדמה לדו”ח המלצות החוקר ביחס לתכנית המתאר, מחודש דצמבר 2017:

על מנת להציג את הדברים בצורה סדורה, כבסיס לדיון בהם בהמשך, אציג את עמדות השחקנים השונים כפי שהשתקפו ממקורות ראשוניים: תמלילי הדיונים, ההתנגדויות, ההמלצות וההחלטות של מוסדות התכנון. מובן שהליכים אלו העלו דילמות רבות ומעניינות, ואולם אתמקד כמובן אך ורק בסוגיות הרלוונטיות לדיון הנוכחי העוסק בתכנון במרחב א-פורמאלי.

עמדת היישוב והתושבים

כבר בראשית הדיונים בהפקדת תכנית המתאר הביעו תושבי ג’סר א זרקא את התנגדותם לתכנית, ובפועל התכנית קודמה שלא על דעתם. הדברים נכונים גם ביחס לתכנית לשכונה המערבית אשר קודמה אף היא מעל ראשם של התושבים.

בדיון בהפקדת תכנית המתאר ייצגו את התושבים ראש המועצה המקומית והאדריכלית איילה רונאל שליוותה אותם בתהליך. שני מייצגים אלו שבו והדגישו כי התכנית אינה נותנת מענה לצרכים. שניהם התמקדו בהיבט של החנק והצורך בתוספת שטחים:⁵

“.. התושבים רוצים תכנית, אין ספק שהם רוצים תכנית. הם רוצים תכנית שלא תנציח את החנק שיש להם היום. היום ג’סר חנוקה מארבעת כיווניה, והסטה של הכביש מייצרת חנק קצת יותר גדול, אבל עדיין חנק. ניתן להציע הצעה תכנונית אחרת שנותנת אופק הרבה יותר גדול..”

ראש המועצה אמר דברים דומים:

“אני רוצה להגיד לכם, ישבנו עם התושבים שלנו ביישוב, אספנו כ-150 תושבים, הצגנו בפניהם, אני ומהנדס הרשות את התכנית הזאת. הסברנו להם מה שאנחנו יודעים על התכנית, ולצערנו הרב, שם התושבים הפכו עולמות. הם לא רוצים את התכנית, התכנית לא נותנת את המענה של האוכלוסייה. הם רוצים עוד תוספת של שטחים…”

עמדה נוספת של התושבים הוצגה על ידי עמותת “במקום – מתכננים למען זכויות תכנון” אשר יצגה אותם בהתנגדויות, ובין היתר גם בערר שהוגש לוועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית.⁶ עמדת העמותה הציפה את פערי הידע הקיימים בין המתכנן לבין המציאות בשטח:

“… אנו סבורים שנכון יותר יהיה אם בתחום התכנית יוגדרו מגרשים שגודלם בין 300 ל-500 מ”ר, כאשר בכל אחד מהן יהיה ניתן לבנות מספר מצומצם של יחידות דיור עם גישה פרטית ככל האפשר לכל אחת מהן, בבנייה עצמית. ראוי שלכל יחידת דיור תהיה גישה משלה לחללים החיצוניים של הבניין דוגמאת חצר, מרפסת או עלייה לגג, שיכולים להוות פתרון מקובל בחברה הערבית לדרישה ליהנות ממרחב פתוח אישי שהוא חלק בלתי נפרד מהבית… עוד מבקשים המתנגדים כי בכל מתחם מגורים יהיו מגרשים מגדלים שונים בכדי לא ליצור מרקם אחיד של בנייה חדשה, אלא שהשכונה החדשה תהיה דומה יותר לבנייה הקיימת היום ביישוב, אשר התפתחה ללא יד מכוונת לאורך שנים רבות. יש לזכור כי צורת הבינוי המקורית, ללא חוקים תכנוניים ואדריכליים נוקשים, היא זו שמקנה ליישוב ג’סר א זרקא את הנופך הציורי שלו ומהווה את המקור למשיכה התיירותית אשר גם עורכי התכנית הנדונה וגם עורכי תכנית המתאר, רואים בו פוטנציאל לפיתוח כלכלי מקומי.

… בנייה של מספר מצומצם של יחידות דיור במגרשים קטנים תתאים יותר למאפיינים החברתיים והתרבותיים של תושבי ג’סר א זרקא היום. בעתיד תתאפשר לדיירים לפעול על מנת להגדיל את אחוזי הבנייה במטרה לבנות עוד יחידות דיור בקומה נוספת בהתאם לצרכים המשתנים של כל אחד, ובכך יהיה לתת פתרונות דיור על ציר הזמן במשך שנים רבות.”

עמדת מוסדות התכנון

מעיון בתמלילי הדיונים שלוו את הכנת תכנית המתאר הכוללנית, ניתן ללמוד לא מעט על הלך הרוח של נציגי המדינה בוועדה המחוזית, אשר, מחד, שאפו לפתור את מצוקות היישוב, ומאידך הבינו שהתכנית לא בדיוק מתאימה לצרכיהם ולא נותנת מענה מלא. כך למשל ציינה נציגת הארגונים הירוקים בדיון על הפקדת תכנית המתאר:⁷

“אני חייבת להגיד שאני ממש קרועה… קשה לי מאוד עם המציאות שבה אנחנו מציעים תוכנית שלא נותנת אופק… ואני לא יודעת אם אנחנו צריכים להסכים להפקיד תוכנית שהיא מנותקת מכל שאר המענים…. לזרוק את הכתמים על הנייר ולהגיד ליישוב אחרי זה, מה אתם רוצים, יש לכם תוכנית מתאר, תסתדרו איתה, זה נראה לי מאוד מאוד…”

נציג איגוד המתכננים היה שותף לגישה זו:⁸

“אני רואה בתכנון מהלך אופטימי, שלפעמים הוא גם חייב להיות פסימי, כי גם פסימי ואופטימי עם נסיון. התכנית היא חשובה אבל ג’סר הרבה יותר חשובה מהתכנית… יש התגייסות רחבה מאוד, כדי להגדיר את המציאות שקיימת בג’סר. אי אפשר לעשות את זה רק על הנייר… צריך להיות במעשים”

בהקשר זה מעניין לראות דווקא את דבריו של נציג רשות מקרקעי ישראל בוועדה המחוזית:⁹

“רציתי רק להגיד שהכלים של התכנון הם די מוגבלים. בסך הכל אנחנו מתכננים על מה שקיים בשטח. זה שטח קיים ולא יכולים לתקן עוולות, אם היו, או מצב סוציו אקונומי כזה או אחר. התכנון הוא רק אחד הכלים, בטח שלא העיקרי שבהם.”

למרות הדברים הללו, בסופו של דבר נראה היה שכל הנציגים היו תמימי דעים בהחלטה שיש “להסתפק במה שיש” ולהפקיד את התכנית כפי שהיא, ולקוות לטוב.

עמדה דומה ביטאה גם הוועדה המחוזית וכן ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה, במסגרת החלטתה בעררים שהוגשו לתכנית, בין היתר גם על ידי תושבים (ערר 6/18):¹⁰

“הוועדה קיבלה את החלטתה על רקע הנסיבות והקשיים שתוארו לעיל, בשים לב לצורך באיזון בין כלל הצרכים העירוניים של הישובים מחד, אל מול המגבלות הפיזיות והתכנוניות מאידך, ועל רקע “השמיכה התכנונית הקצרה”, הוועדה סבורה שהתכנית מיטיבה עם הישוב, ושהתכנון המוצע הוא המיטבי אליו ניתן היה להגיע בנסיבות ובאילוצים הקיימים ובהתייחס למיקומו ולמאפייניו של הישוב ולמגבלות הפיתוח סביבו. התכנית מאוזנת ומשלבת ככל האפשר בין מכלול האילוצים, הצרכים והשיקולים התכנוניים ומאזנת בין צרכי הפיתוח לצרכי השימור, ונותנת מענה במגוון היבטים תכנוניים באופן שמבטא את חזון ומטרות התכנית והצרכים הפרוגרמתיים”.

תפיסה זו קיבלה ביטוי גם במסגרת החלטת הוועדה המחוזית לדחות את התנגדות התושבים לתכנית לשכונה המערבית, תוך שדחתה פתרונות פרקטיים שהוצעו בשם התושבים שהוצגו לעיל:¹¹

“מדובר בחטיבת הקרקע האחרונה בבעלות המדינה בתחום הישוב, ולכן התכנון נדרש לנצל באופן מיטבי את משאב הקרקע ולהציע כמה שיותר יחידות דיור בהתייחס למצוקת הדיור הקיימת. על אף שהועדה מכבדת את מסורת הבניה של האוכלוסייה המקומית, צרכי היישוב עצמו וההזדמנות הנדירה שהממשלה יכולה להעמיד קרקעות לצורך מתן מענה לצרכי הישוב, מחייבת גישה מערכתית ואופי בניה המנצל את יעילות הכלכלית שבבניה צפופה יותר.”

אמירה זו מעט צורמת, משידוע לנו כי בסופו של דבר יחידות הדיור שנוצרו בתכנית לא הקלו על מצוקת הדיור ביישוב וגם הדירות ששווקו במסגרת “מחיר למשתכן” לזכאי משרד השיכון, שווקו לאוכלוסייה הכללית, לאו דווקא לתושבי היישוב, ולאו דווקא לאוכלוסייה ערבית.

עמדת השכנים

היישובים השכנים – מעגן מיכאל, קיסריה, בית חנניה ואור עקיבא, לכאורה תמכו בתכנית, אך הביעו התנגדות עזה ביחס לכל מהלך ש”יזיז להם את הגבינה”. את עמדת היישובים השכנים, ביטא בצורה האותנטית ביותר נציג בית חנניה, שכן “על חשבון” אדמות חקלאיות של המושב מתוכננת הסטת הכביש שתאפשר התרחבות מסוימת של הכפר. נציג המושב סבר כי הפתרון ליישוב, שהוא אחד מהיישובים הצפופים המדינה, בפרט ביחס לשכניו, הוא עוד ציפוף בתוך היישוב הקיים:¹²

“… גם הרצליה פיתוח בונים לגובה, גם אור עקיבא. כמה מאות מטרים משם בונים לגובה. למה ג’סר א זרקא לא יבנו לגובה? אתם בעצם הראיה הפטרונית הזאת, חושבים שג’סר א זרקא זה אנשים נחותים. בעזה בונים לגובה. בכל מקום בונים לגובה. למה בגס’ר א זרקא לא? כי הוא כפר? אתם יודעים שג’סר א זרקא מזמן לא כפר… זה אנשים שיכולים להסתגל לשינויים חברתיים, הם לא מפגרים, הם אנשים מודרניים, הם חיים עם יהודים, אפשר לעשות את זה ותפסיקו עם האשליה. אפשר לעשות את זה.”

עמדת המתכנן

קשה היה לחלץ את עמדות המתכננים בתכניות השונות מתוך הדיונים והתמלילים שכן על פי רוב המתכננים שומרים על ארשת מקצועית, במיוחד כשהתכניות מקודמות על ידי המדינה, אשר אף שכרה את שירותיהם. על כן עמדה זו מובאית מתוך ראיון עם מתכנן תמ”ל 1080, אדר’ יצחק פרוינד. המתכנן הסביר כי התכנית הזו היא על קרקע פרטית, ועל כן המימוש תלוי בתושבים, אבל לא פחות, במדינה שתסייע להם. מבחינת הוראות התכנית היא מאפשרת מימוש של כל מגרש בנפרד, ומותאמת לבינוי ביישוב, בצפיפויות מעט יותר גבוהות, ועל כן ברור שיחידות הדיור יימכרו בתוך הכפר ולא ישווקו החוצה.

החסמים המרכזיים לדעתו שיעמדו בפני המימוש הם קודם כל הפיתוח – אם יהיה כסף לפיתוח מהמדינה, ניתן יהיה לממש מהר יותר. דבר שני – הסכמות בין בעלים. התכנית יצרה הרבה מגרשים קטנים בבעלויות משותפות ולא יהיה ניתן לבנות ללא הסכמות. בהקשר זה הביע המתכנן אופטימיות מסויגת:

“זה לא כמו אצלנו שיש תכנית והמדינה מוציאה מכרז ותוך חמש שנים בנית שם 1,000 יחידות דיור. פה זה לא המקרה. זה יקח זמן. אבל, אם באמת משרד הבינוי והשיכון ילווה אותם בפיתוח, דרכים, ביוב מים ניקוז, אם יעשה את זה בכספים של המדינה, חלק של המועצה, אם יצליחו לעשות את זה אז יש סיכוי שזה יילך קצת יותר מהר. אם לא זה יקח שנים. המדינה עשתה תכנית, היא לא תפתור את הפשע שם.”

ברשימה זאת הצגתי את תהליכי התכנון העכשוויים ביישוב, ואת עמדות הצדדים השונים ביחס לתוכניות. מתיאור זה עולה בבירור כי המקרה של ג’סר א-זרקא הוא מורכב וייחודי מבחינות רבות. ברשימה הבאה והמסכמת, אתמקד באופן שבו מדגימות העמדות השונות ביחס לתכנון ביישוב, את הדיון התיאורטי ביחס למתח שבין תכנון מרחבי מודרניסטי לבין סביבת חיים בלתי פורמאלית.