את מי משרתת הגמישות התכנונית?

מה מייצרת עמימות תכנונית באקלים של קשרי הון-שלטון? מי שומר על האינטרס הציבורי כאשר ההנחיה התכנונית פתוחה לפרשנות? המקרה של פרויקט היוקרה “בארי-נהרדעא” בתל אביב מציף שאלות הנוגעות למארג האינטרסים בפיתוח העירוני.

בעשור האחרון צצו בקו הרקיע של תל אביב מגדלי יוקרה המתנשאים לגובה רב ומתהדרים בדירות שמיועדות לאלפיון העליון. לרוב, זכויות הבנייה המפליגות שקיבלו היזמים הותנו במטלות ציבוריות כאלו ואחרות שאמורות היו להיטיב עם תושבי הסביבה או לפחות לפצות על השפעות חיצוניות של הבנייה והפיתוח; כך למשל יזמים מופקדים על שימור מבנים או פיתוח מרחבים ציבוריים. ואולם, בדרך הארוכה והפתלתלה, מאישורה של תכנית ועד למימושה, המטלה הציבורית עשויה לזכות ל”פרשנויות” שאינן נאמנות להנחיה או הדרישה המקורית. רבות נכתב על כך בהקשר של זיקות הנאה הממוקמות לא פעם בצמוד למגדלי יוקרה ומעוצבות באופן שמטשטש את היותן מרחבים ציבוריים פתוחים לכל. אולם זה לא ההיבט היחיד בו “עסקה תכנונית” (מרגלית, 2013) מעוררת שאלות בנוגע לשמירת האינטרס הציבורי. דוגמה מצוינת לכך היא המקרה של פרויקט היוקרה “בארי-נהרדעא” בתל אביב.

אז כמה מילים על הפרויקט. הוא ממוקם בשכונת מגורים במרכז תל אביב על קרקע שהייתה ציבורית ושהיו בה מבני ציבור. הקרקע נרכשה על ידי יזם שביקש להקים פרויקט מגורים יוקרתי, הכולל כמה בנייני מגורים נמוכים (7 קומות) ומגדל בן 31 קומות. התכנית נידונה בוועדה המחוזית לפני למעלה מעשור, ובמסגרת זו נשמעו התנגדויות תושבי הסביבה, בין היתר, בנוגע להשפעת הפרויקט על החניה בשכונה. התושבים קבלו כי התכנית אינה נותנת מענה למצוקת החניה והיא עלולה לגרום לקריסת מערכת הדרכים הקיימת, העמוסה ממילא. עוד נטען, כי תוספת כלי הרכב המוערכת בעקבות הפרויקט, תפגע באיכות החיים של תושבי השכונה ותגרום למטרדי זיהום, אויר ורעש. הוועדה המחוזית קיבלה את ההתנגדות בשעתה, במובן זה שקבעה בתכנית המתאר כי בחניון הפרויקט “יוקצו” 80 מקומות חניה לטובת התושבים שגרים ברחובות הסמוכים (בחניון יש קרוב ל-400 מקומות חניה). עוד נקבע כי אחד התנאים למתן היתר בניה לפרויקט הוא “הבטחת השימוש ב-80 מקומות החניה לתושבי הסביבה”.

לאחר עיכובים רבים, נבנה הפרויקט ואוכלס בשנת 2009. תושבים בשכונה שהתעניינו בגורל החניות שהיו אמורות להיות מוקצות להם נענו על ידי העירייה כי מקומות החניה יועמדו למכירה. התושבים התרעמו על ההחלטה ובסופו של דבר קבוצה קטנה מהם הרימה את הכפפה והחלה בניהול מאבק משפטי.¹ כך הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב בדרישה להורות על הקצאת מקומות החניה ללא תשלום, על בסיס הגרלה. ואולם, העירייה והיזם טענו כי יש להקצות את החניות בתשלום, ובמהלך הדיונים גם נקבו בסכומים: 110,000 ש”ח לחניה בודדת, במחירי שנת 2009. סכום זה, כך התברר, לא כלל את התשלום לחברת הניהול של הפרויקט (עוד כ-200 ש”ח לחודש) ולא כלל ארנונה, שיש לשלם על החניה הקבועה. הסכום היה אמור להתחלק בין העירייה ליזם.²

דיירי פרויקט היוקרה הצטרפו לדיון בשלב מסוים ועמדו על כך שהחניון ינוהל על ידי חברת הניהול שלהם, ושהחונים מקרב תושבי השכונה יהיו מזוהים ומסוימים (ולא חניון ציבורי פתוח), וכן שייאסר השימוש במעליות הפרויקט, לצורך יציאה מהחניון. דיירים בפרויקט ביקשו להפנות את התושבים לגרם מדרגות צידי של 31 מדרגות.

ואולם, בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל את עתירת התושבים וקבע כי הפרשנות הנכונה של תכנית המתאר היא הקצאה ללא תשלום. העירייה, היזם ונציגות הדיירים ערערו על פסק הדין, אך בית המשפט העליון דחה את הערעור והורה לעירייה לקבל החלטה חדשה בעניין הסדרת החניה.

לאחרונה פרסמה העירייה את החלטתה, ולפיה 80 מקומות החנייה יוקצו על בסיס הגרלה לתושבי הרחובות הסמוכים – אך לא בחינם, אלא תמורת 600 ₪ לחודש. כמו כן, הוחלט כי אחת ממעליות פרויקט תשמש את משתמשי החניון הציבורי לצאת מהחניון למפלס הרחוב, ודיירי פרויקט היוקרה יוכלו למנוע ממשתמשי החניון הציבורי לעלות לקומות העליונות. יש לציין כי זה לא בהכרח סוף פסוק, וייתכנו הליכים משפטיים נוספים על החלטה זו.

פרויקט המגורים היוקרתי ברחוב בארי, תל אביב (צילום: דן חיימוביץ’)

המקרה של פרויקט המגורים בבארי מעניין כשלעצמו, אבל מעניין עוד יותר מה שניתן ללמוד ממנו על ההקשר הרחב של מגמות הפיתוח העירוני הרווחות במחוזותינו. רבות נכתב בספרות על “שיטת העסקאות” (מרגלית, 2013) ועל ההסכמים בין רשויות מקומיות ליזמים לצרכי קידום פיתוח תשתיות עירוניות ופרויקטים גדולים של מסחר, עסקים ומגורים. נטען כי זהו כורח המציאות, נוכח שינוי שיטת התקצוב של הרשויות המקומיות (רזין וחזן, 2012).

באקלים של עסקאות תכנוניות אלו, העובדה כי אופן הקצאת מקומות החנייה בפרויקט בבארי לא היה ברור (הוועדה המחוזית בשעתה קבעה שיוקצו 80 מקומות חניה, אך השאירה את ההסדרים פתוחים. הסעיף אשר קבע את הקצאתם של מקומות החנייה לא התייחס לשאלת התמורה או התשלום עבור חניות אלו) והעמימות בנוגע לכוונותיהם של מנסחי התכנית הובילו לפרשנויות שונות לאופן ההקצאה. במקרה זה, הפרשנות של היזם עלתה בקנה אחד עם זו של העירייה, שהיתה צפויה גם כן להרוויח ממכירת מקומות החנייה. כמו כן, גם לדיירי פרויקט המגורים היה אינטרס ברור שלא להקצות את מקומות החנייה לתושבים מתחלפים, מה שנתפס כפגיעה ביוקרת הפרויקט ובנוחיות השימוש במתקניו.

כך למעשה התמזגו שלושה כוחות חזקים – העירייה, היזם ודיירי פרויקט מגורי היוקרה. מולם ניצבו תושבים מתחלפים ולא מאוגדים. “לא ביקשנו כסף, אלא חניה, ולא ביקשנו לעצמנו – אלא בדרך של הגרלה לתושבי השכונה, בניגוד לזכות חכירה ארוכת שנים”, מספר פרופ’ מיכאל בירנהק מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, שהיה בין תושבי השכונה שעתרו נגד העירייה והיזם. לטענתו, הקשר בין היזם לבין העירייה בא על חשבון תושבי השכונה. “היזם – ביקש להשיא את רווחיו, וזה אך מובן. העירייה לעומת זאת, ולהשקפתי, לא פעלה לטובת התושבים. הטיעון שנשמע מפי העירייה, שהיא דואגת לקופה הציבורית, הוא טיעון כמעט-אוטומטי של הרשות. יש כאן מקרה של שחקנים חזקים, בעלי יחסים נמשכים בעיר, ומולם, תושבים מפוזרים, לא מאורגנים. ניסיונות לגייס עוד תושבים בשכונה למאבק המשפטי לא צלחו, ולא בכדי: זו ‘בעיית פעולה משותפת’ קלאסית. כל תושב שמח שמישהו אחר לוקח על עצמו את המאמץ הגדול, את העלויות הישירות של ההליך וגם את הסיכון להפסיד ולשלם הוצאות משפט ניכרות”.

סוגיה זו מעלה את השאלה מהו מחירה של ה”קואליציה הבלתי רשמית בין הון לשלטון” (Stone, 1993)? חוקרים שונים הראו כיצד עסקאות תכנון גדולות הביאו לפגיעה ישירה ועקיפה באינטרס הציבורי (Fainstein, 1990) וטענו כי בסיטואציות כאלו ישנה קדימות “למי שיש לו נכסים לתרום וגם מה להפסיד: ליזמים על פני תושבים, ולתושבים עשירים על פני עשירים פחות ועניים” (Stone, 1993 אצל מרגלית, 2013, עמ 182).

במקרה של מגדלי בארי, המאבק הציבורי שהתנהל בערכאות משפטיות הצליח להשפיע על מהלכי העירייה והיזם. אך השאלה שמתעוררת ממקרה זה היא שאלה רחבה וכללית יותר בנוגע למידת מעורבותה ואחריותה של העירייה בשמירת האינטרס הציבורי. מיהו אותו ציבור – תושבי הרחובות שסביב פרויקט בארי, או תושבי העיר תל אביב כולה, המרוויחים לכאורה מההכנסות המעוברות לקופת העירייה? אילו אינטרסים זוכים לקדימות בדפוסי הפיתוח הרווחים ואילו נדחקים?

הפרדה בין אוכלוסיות בעיר. “דלת לעניים” בפרויקט יוקרה בלונדון (צילום: “GrindtXX , Wikimedia)

מעבר לשאלת יחסי הכוחות, המקרה של פרויקט המגורים בבארי נוגע בסוגיה נוספת שנמצאת כיום בלב השיח התכנוני והציבורי – והיא שאלה של סגרגציה מעמדית בערים. הנושא עלה לכותרות לאחרונה במקרים בהם הותקנו “דלתות עניים” בבנייני יוקרה בניו-יורק ובלונדון, קרי דלתות נפרדות עבור דיירי דיור בר-השגה ודיור ציבורי, ששולב בפרויקטי מגורים יוקרתיים. אמנם כמובן שלא מדובר באותו רמה של סגרגציה, אך גם במקרה של בארי ניתן לזהות רצון להפריד ככל האפשר בין המרחבים הפרטיים והציבוריים.

“תכנית המתאר יצרה ‘יציר כלאיים’ של חניה ציבורית בתוך שטח פרטי, שיש בו עוד חניות פרטיות, מעברים לפרויקט וכדומה“, מספר בירנהק. “השילוב הזה הוצג על ידי נציגות הדיירים של הפרויקט, וניכר בדברי חלק מהשופטים שהתבטאו בדיונים, כצירוף בעייתי. אחד הגורמים שהיה מעורב בהליכים חזר כל העת על אמירה אחת: ‘להפריד, להפריד, להפריד’. אני סבור אחרת. השילוב של שימוש ציבורי בתוך שטח פרטי עלול לעורר קשיים שונים, אבל אלה ניתנים לפתרון. שכנות טובה יכולה להתקיים, והשילוב של הציבורי בתוך הפרטי יכול גם יכול לעבוד”.

“מגדלי יוקרה מנסים להיות מעין קהילה מגודרת עירונית, להיות במרכז העיר, ליהנות מהמגוון העירוני ואינסוף האינטראקציות שהמרקם העירוני התל-אביבי מציע, אבל עדיין להיות מבודדים, סגורים, לא להיתקל בתושבים בתוך השטח ‘שלהם’, לא לחלוק את אותה מעלית ביחד. הם מנסים להיות בתוך העיר אבל לשמור על הניתוק שלהם”, מדגיש בירנהק. לטענתו, “דווקא ההוראה השנויה במחלוקת בתכנית, שנולדה אולי במקרה, אולי כהברקה של רגע, ונשארה מיותמת וכללית משהו, מערערת על ההפרדה הזו בין הביחד והלחוד, ומבהירה שלפחות גבי תשתיות עירוניות מסוימות, שיתוף עדיף“.

מקורות:

– מרגלית, טליה (2013). “עסקה תכנונית”, בתוך: המתכננים, טלי חתוקה וטובי פנסטר (עורכות), הוצאת רסלינג, עמ’ 179-196.

– רזין, ערן וחזן, אנה (2012). הסדרים מוניציפליים: כיוונים לרפורמה במסגרת שלטון וממשל מקומי בישראל, ירושלים: מחקרי פלורסהיימר.