יחסי עיר-תעשייה בערי פיתוח בישראל: מגמות ותהליכי התחדשות במאה ה-21

כיצד נוצרו אזורי תעשייה עירוניים בפריפריה הגיאוגרפית של ישראל? מה מקומם ותפקידם כיום לאור השינויים המשמעותיים בתהליכי הייצור? רשימה זו היא הראשונה בסדרת רשימות העוסקות ביחסי עיר תעשייה בישראל במאה ה-21.

אזורי תעשייה עירוניים תוכננו ונבנו בערי הפיתוח בשנות החמישים והשישים של המאה שעברה. הם הוקמו בתבנית פיסית דומה ורבים מהם סובלים כיום מדעיכה פיסית ותפקודית. מחקר חדש עוסק באזורים אלה ובוחן את מצבם הנוכחי ואת המגמות האפשריות והמתאימות להתחדשותם.¹

התפתחויות עכשוויות בתהליכי ייצור משנות את אופי העבודה, את ממדי המפעלים, את התשתיות הנדרשות עבורם ואת השפעותיהם הסביבתיות. לתהליכים אלה יהיה ללא ספק ביטוי מרחבי בערים ונשאלת השאלה כיצד התכנון העירוני צריך להגיב ולהתייחס לאזורי התעשייה שבשטחן, והאם יש חשיבות לשמירתם בייעודם המקורי. דיון זה מצריך חשיבה עדכנית על יחסי הגומלין בין העיר ושטחי התעשייה הוותיקים שלה. הדיון בנושאים אלה בהקשר הגלובלי עוסק בהשפעות הדדיות בין הייצור והעיר וברה-אירגון של הייצור העירוני המתרחש כיום. הארגון מחדש נעשה על ידי מדיניות הגנה על קרקע תעשייתית, התחדשות תעשיית ותהליכים ראשוניים של ביזור התעשייה בעיר דרך טיפולוגיות חדשות המשלבות בין ייצור ומגורים (טיפולוגיות סינכרוניות). רשימה זו היא ראשונה בסדרה על עתיד הפיתוח התעסוקתי והכלכלי בערי הפיתוח בישראל.

אז מה צופן העתיד לערים החדשות?

אזורי התעשייה הוותיקים בערי הפיתוח נבנו לפני שנות ה-70 בפריפריה הגיאוגרפית של ישראל. אזורי התעשייה שלהן שתוכננו והוקמו במטרה לייצר בהן תעסוקה, אכלסו לרוב תעשיות עתירות עבודה והיו תלויים במנגנון המדינתי. תהליכי תכנון ומדיניות במהלך השנים, שמרו בהם איזור והפרדת שימושים וכיום תהליכים של ג’נטריפיקציה תעשייתית, בעיקר של שימושי מסחר, דוחקים מהם את התעשייה הקיימת. בהתייחס לתיאוריה ולתהליכים גלובליים, נשאלת השאלה מהן האפשרויות לשמירה ולפיתוח של ייצור עירוני באזורי התעשייה הוותיקים של ערי הפיתוח?

אבחן שאלה זו דרך שני מישורים מרכזיים: (1) המישור הפיסי: מצבם התכנוני מרחבי, פיסי ותפקודי של אזורי התעשייה הוותיקים ומגמות בתכנון התעשייה ביחס לעיר לאורך ציר הזמן; (2) מישור השיח: תפיסות ועמדות בשיח התכנוני כלפי אתגרים מרכזיים, תכנוניים ואחרים של ערי הפיתוח בכלל, וכיצד נתפס אזור התעשייה הוותיק ביחס לעיר ומהם אתגרי התכנון בו בפרט.

בבחינה של עתיד אזורי התעשייה בפריפריה הגיאוגרפית אתמקד בארבע ערים קטנות.² מיקומן המרוחק מאזורי הביקוש גורם לכך שכמעט לא מתרחשים בערים אלו תהליכי התחדשות ‘מלמטה’, מה שמעצים את החשיבות של הבנת תהליכי הפיתוח בהן עקב תלותן במנגנון התכנון המדינתי.

הערים, מגדל העמק, נוף הגליל, קריית שמונה ובית שאן, הוקמו כערי פיתוח מיד אחרי הקמת המדינה או בתחילת שנות החמישים ונמצאות יחסית בסמיכות גיאוגרפית, קיימת שונות בחלק ממאפייניהן, גיאוגרפיים, אקלימיים, חברתיים וכלכליים. נוף הגליל ומגדל העמק שוכנות משני צידיה של העיר נצרת והן חלק מרצף עירוני שנמשך מכפר כנא בצפון מזרח ועד מגדל העמק בדרום מערב. הן מרוחקות ממטרופולין חיפה כ-30 ק”מ. קריית שמונה ובית שאן, רחוקות מחיפה כ-80, וכ-60 ק”מ בהתאמה, ומהוות מרקם עירוני אוטונומי בס בסביבה חקלאית כפרית.

כל הערים שנבחנו נמצאות במחצית התחתונה של המדרג הסוציו-אקונומי וסובלות מהגירה פנימית שלילית ברמות שונות. על פי מדד הפריפריאליות של הלמ”ס,³ מגדל-העמק ונוף-הגליל נמצאות באזור שרמת הפריפריאליות שלו היא בינונית (אשכול 5 מתוך 10), בית שאן וקריית שמונה הן פריפריאלית (דרגה 3 מתוך 10). על פי המדיניות הקיימת, ארבע הערים נכללות תחת הגדרת ‘אזור פיתוח א’,⁴ כך שהמדינה רואה חשיבות לפיתוחן הכלכלי והתעסוקתי.

אז איפה הכל מתחיל? מה הסיפור של ערי הפיתוח?

מרבית ערי הפיתוח תוכננו במסגרת תוכנית המתאר הראשונה של המדינה, ‘תכנון פיסי לישראל’ המכונה ‘תוכנית שרון’.⁵ בקנה המידה הארצי, הן תוכננו כמרכזים עירוניים קטנים ובינוניים המייצרים יחסים הדוקים עם סביבתם הכפרית.⁶ בקנה המידה העירוני, תכנונן נעשה בזיקה למודלים המרחביים שהופצו באירופה בין שתי מלחמות העולם, בעיקר אבות הטיפוס הפיסיים של עיר הגנים⁷ ויחידות השכנוּת⁸ שתמהיל שלהן היווה בסיס למתווה ה’ערים החדשות’ (ה-New (Towns שהתפתחו בעיקר באנגליה.⁹

המודל האירופי לפיזור אוכלוסייה, הדגיש את חשיבות התעסוקה והקמת תעשייה בערים במקביל לאכלוסן.¹⁰ בהתאם לכך, המתווים העירוניים ב’תוכנית שרון’, כוללים סימון של אזורים המיועדים לתעשייה ומלאכה כ’בועה’ נפרדת, בדומה לשכונות המגורים האוטונומיות. על בסיס התקדימים המרחביים שצוינו, ערים אלו תוכננו ונבנו בקומפוזיציות אורגניות של בתי מגורים בצפיפות נמוכה ביחידות שכנוּת אוטונומיות. מרחב ירוק מסגר את השטחים הבנויים, והחגורות הירוקות סביב ‘יחידות השכנות’ חיזקו את ההפרדה המוקפדת בין שכונה לשכונה ובין שימושים שונים, בעיקר, הפרדה של אתרים תעשייתיים מרובעי המגורים.

עקרון זה של איזור zoning, שהיה בלב הרעיונות התכנוניים המודרניסטיים שאומצו, נשמר כעקרון בולט ומקובל ללא תלות בארגון המרחבי של העיר.¹¹ ההנחה הייתה כי חלוקה כזו של העיר תבטיח לתושבים איכות חיים גבוהה בכל הנוגע לאוויר, רעש, אסתטיקה, בטיחות וניקיון, ונחשבה בשל כך ע”י מתכנני הערים החדשות לאחד היתרונות המוענקים למקום ע”י תהליך תכנון עירוני. מאוחר יותר זכתה פרקטיקת האיזור לביקורת רחבה בספרות ונטען כי יצרה סביבות שמתקשות להפוך ל’מקומות אמיתיים’ ואזורי מחייה חיוניים.¹² עם זאת, נחוותה גם בעיה הפוכה, כאשר אזורי תעשייה שמוקמו בשלב ראשון בפאתי הערים, הוקפו עם צמיחתן באזורי מגורים תוך יצירת הפרעות הדדיות ובעיות תפקוד ואיכות סביבה.

המדינה לקחה תפקיד מרכזי בפיתוח ועידוד הפעילות התעשייתית, והשתמשה בתעשייה כמכשיר מרכזי ביישום המדיניות הממשלתית הרחבה לקליטת עלייה ולפיזור האוכלוסייה, ע”י יצירת בסיס כלכלי ועוגן תעסוקתי לערי הפיתוח. כך, התפשטה התעשייה גיאוגרפית מהריכוזים המסורתיים במרכז לאזורי הספר והפיתוח בצפון הארץ ובדרומה. משנות ה-80 פחתה השפעת התכנון הראשוני על ערי הפיתוח ועל מצבה של התעשייה בהן. הקירבה לאזורים מטרופוליניים מתרחבים, הפכה לאחד הגורמים המשמעותיים, בעיקר הקירבה למטרופולין ת”א וחיפה שיצרה הזדמנויות פיתוח והותירה את הפריפריה הרחוקה מאחור.¹³

במקביל, בסוף שנות ה-60 עלתה לראשונה פרדיגמה אזורית בהקשר התעשייתי, והיוותה בסיס לגיבוש התפיסה של אזורי תעשייה מרחביים, שהקרקעות עבורם הוקצו בתחום השיפוט של המועצות האזוריות, מחוץ למרחב העירוני. שינוי הפרדיגמה התרחש במקביל לתהליכים של דעיכת התיעוש (deindustrialization) המייצגים שינויים כלכליים ופוליטיים שהתרחשו בארץ בשנים אלה, ותרם ל”הרחקה הפיזית של התעשייה מהערים ולהרחקה תודעתית של הייצור מסדר היום הציבורי”.¹⁴

כדי לשנות ולעדכן חשיבה תכנונית על ייצור עירוני, יש להבין טוב יותר איזה ייצור נשאר או מתמקם בעיר, ומדוע. חשוב להבין את דפוסי המיקום של תעשיות שונות ואת ההיבטים המגוונים של גיאוגרפיות ייצור, כולל חשיבה מחדש על: (1) הערך והשימושים של אזורי תעשייה ותיקים שנשארו בתוך העיר (2) התנסות בצורות חדשות של שימוש מעורב המאפשר ייצור.

הרשימה הבאה והשנייה בסדרה תבחן את מצבם של אזורי התעשייה הוותיקים של ערי הפיתוח במרחב העירוני בהיבט הפיסי ובאופן בו רואים את עתידם מתכננים וקובעי מדיניות.