ג’סר א-זרקא – בין תיאוריה לסביבה א-פורמאלית

רשימה זו, אחרונה בסדרה, מתמקדת בדיון שבין התיאוריה העוסקת בתכנון בסיבות א-פורמאליות לבין הפעולה התכנונית, ובאופן שבו מתממש המתח בין עוני וא-פורמאליות ובין תכנון מודרניסטי, במקרה של תכנון ג’סר א-זרקא, וכיצד מתח זה מיוצג ובא לידי ביטוי אצל השחקנים השונים.

לאחר קריאת התמלילים, ההתנגדויות, ההחלטות, הדו”חות, הראיונות, ומעבר על קטעי עיתונות בנושא, נראה כי אין הלימה מוחלטת (וגם לא צפוי היה שתהיה) בין הגישות שנסקרו במקרה הבוחן לבין הגישות המתוארות בספרות. כך למשל, גישה ה-IN SITU שקרנה עולה בשנים האחרונות, בפרט בפרויקטים בינלאומיים בהובלת האו”ם,¹ נעדרה כמעט לחלוטין מהשיח על ג’סר א זרקא. אין זה אומר שהיא איננה קיימת, אלא רק שאינה מקבלת ביטוי בהליכי התכנון. בנוסף, גם הגישה המבקשת לראות בסביבות לא פורמאליות כחלק מהפתרון, ולא כבעיה בפני עצמה,² לא קיבלה ביטוי נרחב. לעומת זאת, עולה בבירור העמדה שלמערכת התכנון כיום אין כלים מספקים על מנת לפתור בעיות עומק של סביבות א-פורמאלית וכן השאיפה הפטרנליסטית של המדינה להסדרה תכנונית גם בנסיבות בהן אין הלימה בין התכנון לבין רצון התושבים.³

הגישות התכנוניות השונות ביחס לתכנון סביבות א-פורמאליות אשר באו לידי ביטוי בתהליכי התכנון ביישוב

התפיסה המקובלת, לפיה מרחב בלתי פורמאלי מהווה “מרחב נחות” ובעיה שצריך להסדיר, נכחה בבירור בדיוני הוועדה המחוזית, הן ביחס לתכנית המתאר והן ביחס לתכנון השכונה המערבית במתחם 7. עמדה זו עולה בבירור מדברי יו”ר הוועדה המחוזית בדיון הפנימי בהפקדת תכנית המתאר: “יש פה הזדמנות, נותנת לאנשים אופק… אם המועצה לא רוצה, בסדר, לא סוף העולם…מה נעשה עם הג’סר הזאת? נלך אחרי ראש המועצה, שכינס 150 אנשים והחליטו – לא צריכים תכנית?”

עמדה זו אף אומצה על ידי החוקר בהתנגדויות, שדחה את התנגדויות התושבים תוך שהדגיש את חשיבות קיומה של הסדרה תכנונית, גם אם היא אינה נותנת מענה לצרכי התושבים: “מן הראוי להרחיב בדבר תרומתה… הגדירה חזון, יעדים ופרוגרמה כוללת… כל אלו מהווים מצע מצוין לתכנון מפורט ולחיזוק היישוב“. החשיבה הפטרנליסטית לפיה יש להסדיר בכל מחיר, גם אם אין בכך בשורה של ממש ליישוב, קיבלה ביטוי גם בהחלטת הוועדה לדחות את ההתנגדויות ולאשר את התכנית, שאומצה גם ע”י ועדת המשנה לעררים (ערר 6/18): “..ועל רקע “השמיכה התכנונית הקצרה”, הוועדה סבורה שהתכנית מיטיבה עם היישוב, ושהתכנון המוצע הוא המיטבי אליו ניתן היה להגיע בנסיבות ובאילוצים הקיימים ובהתייחס למיקומו ולמאפייניו של הישוב ולמגבלות הפיתוח סביבו.”

ניתן לזהות כאן גישה לפיה הפיכת הסביבה מבלתי פורמאלית לפורמאלית, או מ”מרחב אפור” (קרי, פורמאלי למחצה), למרחב “לבן” או “אפור בהיר” הנוצר בהתאם לחזון ולמדיניות ממשלתית מכוונת,⁴ היא הפתרון הנאור שיכול התכנון המודרניסטי להציע למרחבים נחשלים אלו, והיא עדיפה על סדר מיושן ופרימיטיבי שאיננו מתוכנן מראש.⁵

עם זאת, בקרב נציגי המדינה השונים ניתן היה לזהות גם תפיסה מורכבת יותר, לפיה התכנון אינו אמור לפתור את בעייתן של הסביבות הא-פורמאליות, שכן כוחו מוגבל. כך בדברי נציג רשות מקרקעי ישראל: “זה שטח קיים ולא יכולים לתקן עוולות, אם היו, או מצב סוציו אקונומי כזה או אחר. התכנון הוא רק אחד הכלים, בטח שלא העיקרי שבהם“, ואף ביתר שאת בדברי נציגת הירוקים: “לזרוק את הכתמים על הנייר ולהגיד ליישוב אחרי זה, מה אתם רוצים, יש לכם תכנית מתאר, תסתדרו איתה.” אולם, גם אלו הסכימו עם הגישה לפיה עצם ההסדרה עדיפה על היעדרה, הגם שנדרשים כלים משלימים.

תפיסה נוספת שבאה לידי ביטוי, בעמדת עמותת “במקום – מתכננים למען זכויות אדם”, היתה דומה לזו של קים דובי שסברה שתכנון שמעודד בינוי המקובל בקרב האוכלוסייה הוא זה שיאפשר מימוש ופתרון למצוקת הדיור עבור התושבים, להבדיל מהקמת יחידות דיור בשיטה המקובלת בישראל, של מגרשים גדולים ורגולריים, שבסופו של דבר ישווקו לאוכלוסייה הכללית: “מגרשים מגדלים שונים בכדי לא ליצור מרקם אחיד של בנייה חדשה, אלא שהשכונה החדשה תהיה דומה יותר לבנייה הקיימת היום בישוב, אשר התפתחה ללא יד מכוונת לאורך שנים רבות“. לעמדת העמותה, נכון דווקא לשים זרקור על ההיבטים החיוביים של תופעת הא-פורמאליות, כגון הבנייה הוורנקולרית ביישוב.⁶ כך למשל בהתנגדות לתכנית לשכונה המערבית: “יש לזכור כי צורת הבינוי המקורית, ללא חוקים תכנוניים ואדריכליים נוקשים, היא זו שמקנה ליישוב ג’סר א זרקא את הנופך הציורי שלו ומהווה את המקור למשיכה התיירותית אשר גם עורכי התכנית הנדונה וגם עורכי תכנית המתאם, רואים בו פוטנציאל לפיתוח כלכלי מקומי.”

גישה תכנונית נוספת באה לידי ביטוי דווקא בדברי השכנים שהתנגדו, סברה למעשה כי נכון יהיה להתמקד בתכנון מחדש של היישוב, ובציפוף לגובה. כך לדברי נציג בית חנניה בדיון בהפקדת תכנית המתאר: “למה ג’סר א זרקא לא יבנו לגובה? .. בעזה בונים לגובה. בכל מקום בונים לגובה.. הם אנשים מודרניים, הם חיים עם יהודים, אפשר לעשות את זה ותפסיקו עם האשליה.” הגישה לפיה סביבות א-פורמאליות דרושות תכנון מחדש, ויש להסתכל על המרחב כ”טאבולה ראסה” תוך התעלמות ממה שקיים, אפיינה את התפיסות המודרניסטיות. מייצג הגישה הבולט ביותר היה האדריכל לה-קורבוזייה, שסבר כי אין לאפשר למרקם העירוני הקיים להגביל את האפשרויות התכנונית, בדרך לתכנון המיטבי של המרחב.

גישה נוספת שעולה מן הספרות וקיבלה במידת מה ביטוי במקרה הבוחן, הינה הגישה הקניינית. המדובר בפרקטיקה של העברת זכויות בעלות על נכסים לאוכלוסייה המקומית, מתוך הנחה שרגש הבעלות יתמרץ אותם לפעול. כך למשל הציעה העמותה בהתנגדותה, להקנות ליישוב כלים קנייניים למימוש התכנית: “בכדי לתרום לפתרון במצוקת הקרקע הקיימת בתחום של מבני ציבור על ידי הקצאת חלק משטח התכנית לטובת כלל התושבים ללא הליכי הפקעה שעשויים להימשך שנים רבות..” גישה זו עלתה גם מהראיון עם מתכנן תמ”ל 1080 שסבר כי המימוש של התכנית, שיוכל לצאת לפועל לאחר רישום הבעלויות החדשות בקרקע של התושבים, יתמרץ אותם להגיע להסכמים ולקדם בנייה.

בין ידע מקומי לידע מקצועי בתכנון?

המתח שבין השימוש בידע מקצועי לעומת ידע מקומי בלט במקרה הבוחן בעיקר על רקע הכנת התכנית לשכונה המערבית במתחם 7. בתכנית זו ייצגה עמותת “במקום – מתכננים למען זכויות תכנון” את התושבים, וביקשה שהמגרשים בתכנית יתוכננו באופן דומה למגרשים ביישוב הקיים – “בנייה של מספר מצומצם של יחידות דיור במגרשים קטנים תתאים יותר למאפיינים החברתיים והתרבותיים של תושבי ג’סר א זרקא היום..”. העמותה אף פירטה, לאחר שחקרה את אופי הבינוי הקיים, כיצד נכון לעמדת התושבים לתכנן את המגרשים בשכונה המערבית, והציגה תרשים שמציע חלוקה אחרת של המגרשים והעמדת מבנים שונה:⁷

גישה זו מכירה בחשיבות הידע המקומי ונותנת מקום של כבוד ל”בינוי הטבעי” כמה שמייצג את מאפייניה הספציפיים של הקהילה. גישה זו תואמת לגישת ה-IIED, לפיה אנשי הארגון לומדים מהתושבים על הצרכים והפתרונות, באמצעות התלוות אליהם לסיורים ברחבי השכונה, הבנה של ההתנהלות של משקי הבית, ועוד.⁸

יותר מכך, גישה זו מבטאת, לדברי ג’והרי פתרון נכון יותר עבור התושבים, מאחר והוא עובד.⁹ כך גם לדברי העמותה: “המגרשים האלה לא תואמים את אופי הבינוי הקיים ביישוב, הנהוג, שלפיו בני משפחה מתארגנים ובונים בניין בצורה משותפת, וכך מוזילים עלויות.” לטענתם שינוי גודל המגרשים יאפשר “פתרונות מיידיים לצעירים, שזקוקים היום לדיור או לצעירים בטווה המיידי” ואף ציינו כי התכנון המצוקה של מגרשים גדולים בשתי שכונות לא ייתן מענה לתושבים “אין איך ליישם אותם בקרב היישוב.. חשש שישווקו לתושבים מחוץ ליישוב“.

לעומת זאת, בגישת הוועדה המחוזית ניתן היה למצוא העדפה לידע התכנוני המקצועי: “על אף שהוועדה מכבדת את מסורת הבניה של האוכלוסייה המקומית, צרכי היישוב עצמו וההזדמנות הנדירה שהממשלה יכולה להעמיד קרקעות לצורך מתן מענה לצרכי הישוב, מחייבת גישה מערכתית ואופי בניה המנצל את היעילות הכלכלית שבבניה צפופה יותר“.

לגבי גודל המגרשים ציינה הוועדה בהחלטתה: “הגדרת מגרשים רגולריים מאפשרת יצירת נגישויות טובות יותר בין הפונקציות השונות בתכנית.” בדיוק מגישה זו, שמבכרת שינוי צורות ההתיישבות הבלתי פורמאליות תוך מחיקת מסורות בנייה קיימות בנות עשרות שנים הזהיר דובי, כשחשש כי מהלכים אלו יובילו למחיקת הידע הייחודי שנובע מצורות החיים הללו. ואכן, בסופו של יום, הוקמה שכונת מגורים בעלת סממנים “אחידים” אשר יכלה להיבנות בכל יישוב “יהודי” אחר, שאין לה כל קשר לבינוי הקיים ביישוב. להלן הדמייה של הבינוי כפי שהיא מוצגת באתר החברה המשווקת, להמחשה:¹⁰

ההתעלמות מהידע המקומי קיבלה ביטוי גם בויכוח על ההפרשות לצרכי ציבור. התושבים הסבירו כי אין להם צורך ברצועות שצ”פ כה נרחבות שכן ממילא הן אינן נדרשות להם לאור אופי הבינוי המקובל. כך למשל בהתנגדות של העמותה נטען: “ראוי שלכל יחידת דיור תהיה גישה לחללים החיצוניים של הבניין דוגמת חצר, מרפסת או עלייה לגג, שיכולים להוות פתרון מקובל בחברה הערבית לדרישה ליהנות ממרחב אישי פתוח שהוא חלק בלתי נפרד מהבית..”

הגישה של מוסדות התכנון הייתה להיצמד לדרישה הפרוגרמטית של הפרשות לצרכי ציבור, תוך התעלמות מהמאפיינים המקומיים. כך בהחלטה: “התכנית הקצתה שטחי ציבור שנותנים מענה לצרכי השכונה ובהתאמה לפרוגרמה הכלל יישובית שהוכנה במסגרת תכנית המתאר המופקדת. היותר ומדובר בקרקע ציבורית הועדה סבורה כי נעשה בתכנית האיזון הנכון בין מתן מענה למצוקת הקרקעות למגורים ביישוב והצורך בקרקעות לצרכי ציבור, שלא בדרך של הפקעה.”

ההיצמדות הזו לדרישות הפרוגרמטיות מייצגת גישה דווקנית, כחלק מתפיסה המתוארת בספרות כהגמונית ניאו-ליברלית, המתעלמת ממאפייני המקום. בין הליכי התכנון שהתקיימו במקביל והתכתבו האחד עם השני, לא הייתה שונות רבה, והמקום שניתן בהן לידע המקומי היה זניח, אם בכלל.

בהמשך לאישור התכנית לשכונה המערבית, שקודמה על ידי רשות מקרקעי ישראל בקרקע בבעלות המדינה, התקבלה החלטת ממשלה מס’ 1804 שסיפקה לכאורה כלים שיבטיחו כי יחידות הדיור ייבנו עבור תושבי היישוב, וזאת תוך התכתבות עם אמירות נציגי הוועדה המחוזית בדבר הצורך בכלים נוספים, מלבד התכנון, למטרת פתרון מצוקות היישוב. אולם במבחן התוצאה, כלים אלו, גם אם מומשו, לא סייעו כלל למטרה. בפועל, הבינוי שהוצע כלל לא התאים לאופי היישוב או לכיסם של התושבים, ועד כה לא ניתנה להם האפשרות לממש בינוי בדרך אחרת ביחס לשטחים שטרם נבנה בהם (למשל, תוך התארגנות משותפת לבנייה עצמית, כנהוג ביישוב).

התכנית למתחם מועדף לדיור תמ”ל 1080, לעומת זאת, הציעה תוספת משמעותית של יחידות דיור במתחם 6, ולדברי המתכנן שלה אף “שברה את תכנית המתאר”. זאת, לדבריו, מתוך ההבנה שבפועל מדובר בעתודת הקרקע האחרונה ליישוב: “הגדלת הצפיפות זה לא כדי לעשות מזה כסף. אצלנו זה מה שהיה מעניין יזם יהודי. אצלם זה פחות מעניין. יחד עם זאת, אם קראת את תכנית המתאר, נדמה לי שבמתחם 6 היו 270 יחידות דיור. אנחנו נתנו כפול, מסיבה שהבנו שזו חטיבת הקרקע האחרונה… רובם שמחו שהם קיבלו את זה והם הבינו שיהיה אפשר לחלק את העוגה ליותר אנשים.” מענה נוסף היה ביצירת המגרשים, אשר אינם מחייבים מימוש בניה בחטיבת קרקע גדולה, אלא שכל קבוצה של בעלי קרקע תוכל לממש בעצמה. כמו כן, הוראות התכנית אינן מחייבות בינוי של כל יחידות הדיור במגרש כמקשה אחת. לשם המחשה להלן חלק מתוך תכנית הבינוי המציגה את המגרשים, שמראה חלוקה לשטחי קרקע קטנים יותר ובגדלים שונים שמאפשרים בינוי פחות “גנרי”, ויותר ורנקולרי (המגרשים מסומנים באדום, התרשים מתוך התכנית למתחם מועדף לדיור, תמ”ל 1080):

שני פתרונות תכנוניים אלו הם ביטוי ברור להיענות לרצון התושבים, והם מאפשרים להם גם לבנות בהתאם לצורת הבינוי המקובלת ביישוב, וגם להוסיף בינוי בעתיד, לעת הצורך. לעומת זאת, מבחינת הפרשה לצרכי ציבור הנדרשת, לא עלה בידי התושבים, והמתכנן, להפחית אותה באופן משמעותי, למרות שלתושבים עצמם אין באמת צורך בשטחי ציבור “בהתאם לפרוגרמה”, אלא שהם מעדיפים להותיר חללים פרטיים על פני חללים ציבוריים משותפים.

גם במקרה זה הבהיר המתכנן, כי תכנית איננה כלי מספיק, ולמרות המאמצים לקדם תכנית שיש לה פוטנציאל מימוש עבור התושבים (בניגוד לשכונה המערבית שאמנם מומשה, ובמהירות יחסית, אך לא למען התושבים), כל עוד משרד הבינוי והשיכון לא יסייע למועצה בפיתוח הקרקע, המימוש של הבינוי על ידי התושבים לא יתאפשר בטווח הזמן הקרוב: “אנשים לא מבינים שלתכניות יש כוח מסוים, אבל מוגבל מאוד.. הבעיה שלהם זה השלטון המקומי המאוד מאוד חלש..” בנוסף הכיר המתכנן בכוח המוגבל שיש לתושבים לעומת המדינה: “זה לא כמו אצלנו שיש תכנית והמדינה מוציאה מכרז תוך חמש שנים בנית שם 1,000 יחידות דיור… אבל אם באמת משרד הבינוי והשיכון ילווה אותם בפיתוח, דרכים, ביוב, מים, ניקוז… אז יש סיכוי שזה יילך קצת יותר מהר.”

בנימה אישית לסיכום

יצאתי לדרך עם מחקר זה בניסיון להבין עד כמה הידע המקומי היה נוכח בהליכים התכנוניים בכפר ג’סר א זרקא, ובאיזה אופן קיבל הדיון ביחס להסדרה של סביבות א-פורמאליות ביטוי בין השחקנים השונים בהליכים אלו. אלא שרק לאחר שהשלמתי לעבד את הנתונים השונים הבנתי, שהוויכוח הרלוונטי לתכנון היישוב איננו זה שהגדרתי בראשית המחקר.

ישראל שונה מאוד מהעולם, ומקרה הבוחן שונה מאוד מסביבה בלתי פורמאלית “קלאסית”. לא מדובר בשכונת עוני (‘slums’) שהינה חלק מעיר גדולה וצפופה, דוגמת ה”פאבלות” של ריו דה ז’נרו, או שכונות העוני במומביי, בהן עוסק עיקר הספרות. בתכנון היישוב ג’סר א-זרקא, המתח לא היה בהכרח בין תפיסות מודרניסטיות לבין תפיסות פוסט מודרניסטיות. למעשה, אפילו בעמדות התושבים ובעמדת העמותה שייצגה אותם, לא באמת מצאתי תפיסות פוסט מודרניסטיות, ולא באמת מצאתי ביטוי ממשי לידע מקומי שיכול לקדם את הליך התכנון.

אכן, במסגרת הדיון עלה נושא גודל המגרשים וצורתם, וכן נושא השטחים הציבוריים וצמצומם. יחד עם זאת, אלו נושאים מאוד נקודתיים שאינם נוגעים בבעיות העומק שיש ביישוב ואינם מציעים פתרונות ריאליים לאותן הבעיות. למעשה, כשניסיתי להבין מה באמת התושבים עצמם רוצים, התשובה הייתה ברורה – התושבים רוצים תוספת של עוד שטחים. רצון זה, גם אם מובן ולגיטימי, מציג ויכוח מסוג אחר שהוא על טריטוריה, זהות, זכויות מיעוטים ועוד. אך שטחים אינם הפתרון (בוודאי לא היחיד), לבעיות של עוני, פשע, הזנחה, היעדר שוויון הזדמנויות ואפליה. כפי שראינו במקרה של השכונה המערבית, תוספת שטחים כשלעצמה לא בהכרח תיתן מענה לתושבי היישוב בנסיבות בהן אין להם את האמצעים לרכוש את הקרקע. יתירה מכך, גם מימון הבנייה על ידי יזם חיצוני (כמקובל למשל בפרויקטים של התחדשות עירונית) איננו מתאים ל-DNA של האוכלוסייה, שאינה נוטה למכור זכויות בקרקע. לעניין זה ראו הדברים שנאמרו בראיון עם המתכנן של תמ”ל 1080, שאולי נשמעים קצת “בוטים” לאוזן המערבית המורגלת בפוליטיקלי קורקט, אבל במקרה הזה הם נכונים:

“הם כמעט ולא מוכרים. אצל הערבים כמעט, בוודאי ובוודאי בסקטור הכפרי, כמעט שלא מוכרים קרקעות. אצלנו מוכרים וקונים צ’יק צ’ק אין שום בעיה. אצלם זה כמעט קדושה. תראי, בשני דברים הערבים שונים מאיתנו. אחד זה התייחסות לזמן. איך הם אומרים – היו פה הטורקים והלכו, היו פה האנגלים והלכו, נמצאים היהודים ויילכו, זה כל הסיפור. ודבר שני ההתייחסות את הקרקע. אצלנו אומרים, למה שהם לא יעזבו למה שהם לא יהגרו. איזה שטויות אלה. זה בכלל לא בראש שלהם, הקרקע אצלם, שמעת את המילה צומוד? הקרקע אצלם זה הדבר הכי בסיסי.”

המסקנה שלי מהמחקר היא שהשאלה איננה הסדרה או אי הסדרה, בנייה פורמאלית או בלתי פורמאלית. נראה שלא זה ולא זה יפתור באמת את הבעיות או ישרת את רצון התושבים. נראה כי במקרה של ג’סר א-זרקא, צריך קודם כל להשקיע בחיזוק והעצמה של ההון האנושי, קרי, שיפור הסיכוי של האוכלוסייה הקיימת, ובמיוחד הדור הצעיר, להתפרנס בכבוד ולהשתלב בחברה. זאת על ידי שיפור החינוך, התשתיות, הנגישות לשירותים ולמידע, השקעה בשיפוץ הבתים הקיימים וטיפוח השטחים המשותפים, ועוד. כל זאת בנוסף לחיזוק הרשות המקומית, בכדי שתוכל לממן את פיתוח הקרקע והתשתיות, ובהתאם לכך גם לאפשר לתושבים שיכולים לבנות או לרכוש יחידות דיור במחיר מסובסד, על מנת לעודד אותם להישאר ביישוב, ולעודד צמיחה. התכנון העירוני בעיניי צריך לשרת מטרות אלו, ולא להוות הכלי היחיד, ובוודאי לא הראשון, להשגתן. ההסדרה התכנונית כשלעצמה של סביבות א-פורמאליות, איננה מטרה, אלא כלי, שיש להשתמש בו ביעילות. למרות כל אלו, ובהתייחס לוויכוח שהוגדר על ידי בראשית מחקר זה, אני כן סבורה שבמקרה של ג’סר א זרקא הגעתי למסקנה דיי ברורה, שהגישה הפטרנליסטית, לפיה הסדרה של סביבות לא פורמאליות עדיפה בכל מחיר, גם אם אינה מוסכמת על ידי התושבים והרשות המקומית, כאילו עצם ההסדרה יש בה כדי להציל את היישוב מפני עצמו, היא שגויה. כפי שנלמד במקרים אחרים בעולם, ניתן להוציא את האוכלוסייה משכונת העוני על ידי בניית בתים חדשים, אבל אי אפשר להוציא את שכונת העוני מהאוכלוסייה, מבלי לתת לה את הכלים המתאימים להמשיך להתקיים גם ללא סיוע ממשלתי או חיצוני אחר. וכמאמר הקלישאה, יש להעניק לדייגים מכפר הדייגים הקסום הזה את החכה, ולא לדוג בשבילם את הדגים. הם כבר יידעו איך לדוג אותם, יותר טוב מכל אחד אחר. זה ב-DNA שלהם.