פרשנות מקומית למושג ‘חוסן עירוני’

המושג ‘חוסן עירוני’ הפך בשנים האחרונות לדומיננטי בשיח העולמי העוסק בהתמודדות עם האתגרים ההולכים ומתרבים בתחום הסביבתי והחברתי. רשימה זו בוחנת מה קורה כאשר מושג כה רווח, שהוא בעל משמעויות תיאורטיות ומעשיות כאחד, משמש בגיבוש תוכניות פעולה ברמה המקומית. באמצעות ניתוח תוכנית החוסן האסטרטגית של עיריית תל אביב-יפו, נבחנת הפרשנות המקומית שניתנת למושג, וכיצד נעשה בו שימוש בהתוויית המדיניות העירונית המקומית.   

חוסן הינו מושג אשר קיבל הכרה הולכת וגוברת בשנים האחרונות באקדמיה, בממשל ובציבור, בעקבות אתגרים מתעצמים בתחומים סביבתיים, פוליטיים וכלכליים. תהליכי הגלובליזציה והקישוריות העולמית הגבוהה אף מעצימים אתגרים אלה עוד יותר, כאשר משברים מקומיים מתפשטים במהירות לאזורים חדשים ומתורגמים לאתגרים חדשים בתחומים אחרים.¹ תהליכי העיור המואצים ברחבי העולם מתווספים גם הם לאתגרים הקיימים² ותהליכים אלו רק צפויים לגדול, לאור התחזית של ארגון האו”ם הצופה כי 2 מכל 3 בני אדם יחיו בערים בשנת 2050. ³ אתגרים אלו מחייבים בחינה מעמיקה של המושג ‘חוסן עירוני’ במטרה לצמצם את הסכנות הקיימות ולחזק את כושר עמידתן של ערים, על מנת שיוכלו לשמור על תפקודן גם בתקופות משבר.⁴ המושג ‘חוסן עירוני’ הינו רלוונטי גם בעבור ערים במדינות מפותחות אשר אינן חסינות לסכנות הקיימות, כפי שהיה ניתן לראות בפגיעותן של ערי החוף בארה”ב עקב הוריקנים שונים.⁵

ברשימה זו אבחן כיצד עיריית תל אביב-יפו מפרשת את עקרונות החוסן העירוני באמצעות ניתוח תכנית החוסן האסטרטגית לעיר לשנת 2019. ⁶ העיר תל אביב-יפו הינה עיר מרכזית בישראל המהווה מרכז כלכלי ותרבותי, אשר מאופיינת במאפייני סיכון משמעותיים ובניהם הטרוגניות חברתית גדולה של יהודים, ערבים, מהגרי עבודה ופליטים, בעיקר מאפריקה, פערים חברתיים משמעותיים,⁷ ועקות נוספות הנוגעות למשבר האקלים, כדוגמת בעיית אי החום העירוני.⁸ תכנית החוסן האסטרטגית לעיר לשנת 2019 גובשה כמענה לאתגרים אלו באמצעות עקרונות החוסן העירוני, ובמטרה להוביל את היישום של אסטרטגיות החוסן במרחב העירוני בישראל.⁹

מטרתי ברשימה זו היא להבין את דפוסי המחשבה המאפיינים את כותבי תכנית החוסן העירונית וגורמי העירייה המופקדים עליה, על מנת לבחון האם וכיצד אלו תואמים או לא תואמים, את עקרונות החוסן העירוני בספרות, ומהם האתגרים העולים בעת מימוש ויישום התכנית. לצורך כך אשאל כיצד עיריית תל אביב-יפו מפרשת את עקרונות החוסן העירוני בתכנית החוסן האסטרטגית לעיר לשנת 2019? אילו פערי יישום קיימים בין מטרות התכנית המקוריות לתוכניות שיצאו אל הפועל? ובמידה ויש  תכניות הנגזרות  מתכנית החוסן שזכו להצלחה חלקית או נחלו כישלון, מדוע זה קרה?

למה לנו חוסן עירוני?

הניתוח התמטי של מסמך תכנית החוסן האסטרטגי של עיריית תל אביב מ-2019 העלה 3 תמות עיקריות: שיפור התדמית הפוליטית של העיר, אחריות משותפת של תושבי העיר ואינטגרטיביות בין-ממסדית ובין-תחומית.

1. התדמית הפוליטית. דפוס חוזר במסמך ובראיונות שקיימתי,¹⁰ היה החשיבות שניתנה לשיפור התדמית העירונית וחיזוק כוחה הפוליטי בזירה הלאומית ובזירה הבינלאומית. דבר ראש העיר בתחילתו של המסמך מצביע על אינטרס מרכזי בקידום התכנית והוצאתה לפועל:

“אנו עושים זאת ברוח שהנחילו לנו אבותיה המייסדים של העיר בחשיבה החלוצית והיצירתית, שכן היום כמו אז תל אביב-יפו עדיין נדרשת לעמוד בחזית ולפרוץ את הדרך בכל הנוגע לעירוניות במדינת ישראל” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 5).

המבוא מדגיש כי תכנית החוסן הינה “הזדמנות פז למקם את תהליכי הפיתוח האסטרטגי של תל אביב-יפו בקו אחד עם התהליכים שמתרחשים בערים מובילות נוספות בעולם” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 42), בעוד הפרק העוסק באחריות חברתית באמצעות התנדבות מציין כי אחת המטרות בקידום ההתנדבות בעיר היא “שיפור תדמית העיר והגברת האמון של התושבים בעיר כמעודדת התנדבות” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 217). בנוסף, לכותבים עמדות נורמטיביות לגבי התושבים והם מצביעים על ערכים מסוימים אותם מעוניינת העיר שהתושבים יאמצו.  הדבר בולט בהתייחסות המסמך כלפי אוכלוסיית יפו והרצון לקדם אוכלוסייה נורמטיבית ויציבה על פני אוכלוסייה המאתגרת את הסדר הציבורי, כאשר המסמך קורא במפורש להקמת תכנית מנהיגות לקהילה הערבית ביפו ל“חיזוק מעמד הביניים הנורמטיבי” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 96). היבט נוסף הוא השפה, והשימוש נרחב במונחים לועזיים שונים בראיונות, כאשר נאמרו במהלך הראיונות אשר נערכו בשפה העברית מונחים  בשפה האנגלית, כגון Resilience Officer (ריאיון עם יועצת לכתיבת הדוח ד”ר אורלי רונן רותם), Chief Resilience Officer, Deputy, Silos ו- To bounce back (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון). המסמך עצמו מתאר מקרים אשר השפיעו על הצעות המסמך וקיימת דומיננטיות ללמידה ממדינות אנגלו-סקסיות ובהן ארה”ב מובילה עם 8 מקרים, בריטניה עם 5 מקרים ואוסטרליה עם 3 מקרים. ישראל וספרד מכילות 2 מקרים כל אחת ושאר המדינות, אירופאיות למעט אחת, מכילות מקרה אחד כל אחת (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019).

2. האחריות המשותפת של תושבי העיר. המסמך נוגע בצורך למעורבותם האקטיבית של תושבי העיר על מנת להגשים את מטרות המסמך. בפרק העוסק ברצועת החוף הדרומית המסמך מדגיש כי “שדרוג החוף והים תוך שמירה על הערכים האקולוגיים ייעשה בשיתוף תושבי האזור” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 31). בתחום הכלכלה המשלימה המסמך מציע קידום “קואופרטיבים – ארגונים עצמאיים של אנשים המתאגדים על מנת לקדם את צורכיהם ושאיפותיהם הכלכליות, החברתיות והתרבותיות” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 32) ובתחום האחריות החברתית באמצעות התנדבות, המסמך מציע לשפר את מצבן של אוכלוסיות מוחלשות בעיר “באמצעות פיתוח תכניות ופרויקטים להתנדבות בקרב אוכלוסיות אלה” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 39). הדבר מצביע על אסטרטגיית חוסן המחייבת השתתפות פעילה של תושבים על מנת שזו תצלח. את אסטרטגיה זו חיזק בדבריו מר עומרי כרמון באומרו:

“הדבר האחרון זה הנושא של ההתנדבות, באמת רוב המגזר השלישי יושב בתל אביב ולעירייה יש קשר די מוגבל איתם ואיך אנו יוצרים מערך הרבה יותר אפקטיבי של חיזוק החברה הזאת. חוסן בא גם לידי ביטוי ביחסי האמון בין התושבים והיכולת לייצר הון חברתי. הדרך לעשות זאת היא לאו דווקא עושים בשירות העירייה לתושבים. אלא, אילו כלים היא נותנת לחברה האזרחית בכדי שתהיה יותר מעורבת” (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון).

דבריו של מר עומרי כרמון ממחישים היטב את הקשר בין האחריות המשותפת לבין הנושא של אמון ושיתוף. בהקדמה במסמך נטען כי “אחת הערובות לחוסן עירוני גבוה היא האמון שרוחשים התושבים זה לזה, היכולת שלהם לסמוך על שכניהם והביטחון שלהם במוסדות עירוניים” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 20), והפרק העוסק ביפו מושתת על ההנחה “כי הגברת אמון הציבור תביא לשיתוף פעולה פורה עם יוזמות העירייה” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 27). המסמך מציין כי “מרכיב מרכזי בתהליך העבודה כלל את שיתוף בעלי העניין הכוללים תושבים, ארגונים הפועלים בעיר, נבחרי ציבור והנהלת העירייה, בזיהוי של אתגרים וגיבוש דרכי התמודדות” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 24) וכי הושם דגש מיוחד על פיתוח ממשקים אשר יאפשרו התערבויות הכוללות שיתוף ציבור רחב ככל האפשר עם תושבי יפו (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 101).

3. אינטגרטיביות בין-ממסדית ובין-תחומית. בתקציר המנהלים צוין כי “מתוך הסתכלות רחבה ואינטגרטיבית על צורכי העיר, הוחלט לשלב ולאחד את עדכון התכנית האסטרטגית ובניית תכנית החוסן לתכנית אחת שמהווה מכפיל כוח. כך, אוגדו משאבים, גובשו תובנות וכיווני פעולה והוטמעו, בצורה מיטבית, תהליכים בעשייה העירונית” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 24). מר עומרי כרמון טען בריאיון שישנו צורך בהסתכלות רחבה ואינטגרטיבית בתכנית חוסן עירונית עקב המבנה המורכב המאפיין עיר:

“ההסתכלות של החוסן היא הסתכלות מאוד מאוד מערכתית. העיר היא מערכת אחת גדולה שבנויה מהרבה מערכות פנימיות וכל מערכת פנימית משפיעה על מערכת אחרת” (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון).

שני המרואיינים הכירו בחשיבות ההסתכלות הרחבה הכוללת ופעולה משותפת של מספר גופים אך במקביל גם טענו שיש מקום לשיפור בנושא זה. ד”ר אורלי רונן רותם הצביעה על הצורך בשיפור המנגנונים הקיימים לצורך מדיניות חוסן יעילה:

“עדיין יש הרבה מקום לעבודה בהקשר של המנגנונים העירוניים כמו דיור בהישג יד שאינו רץ קדימה ואינו נותן עדיין פתרון לבעיות” (ריאיון עם יועצת לכתיבת הדוח ד”ר אורלי רונן רותם).

מר עומרי כרמון גם כן מכיר בכך שיש קשיים ארגוניים המעיבים על הצלחת התכנית:

“הייתה סדרה של פרויקטים בטווח הקצר, הבינוני והארוך. הגענו למסקנות בנושא של העניין הארגוני, איך העירייה מטפלת בזה במבנה הארגוני שלה. גם שם נתקלנו בהרבה אתגרים” (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון).

בנוסף, מר עומרי כרמון מתאר בריאיון את הבעייתיות בהסתכלות על חוסן עירוני ללא תיאום והסתכלות חוץ-עירונית, הכוללת את המרחב המטרופוליני:

“עוד דבר שלא קיבל מספיק התייחסות זה מערכת היחסים הזו בין העירייה לממשלה או בין העירייה למטרופולין שלה. הרי הרבה מהדברים שמייצרים חוסן בעיר קשורים במעגלים החיצוניים של העיר. חלק מזה זה בדברים המטרופוליניים עם ערים אחרות באזור וחלק זה גם בקשר שלהן לממשלה” (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון).

בנוסף,  מר עומרי כרמון מציין בריאיון את הצורך בשיפור המנגנונים העירוניים על ידי ביזור נכון יותר של הגופים האחראים על תחום החוסן העירוני בעיר:

“אז זה דבר שהייתי עושה. מייצר מערך שיותר דואג שהפרויקטים מיושמים ומייצר מערך של מנגנון בקרה המוודא שדברים באמת קורים” (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון).

המסמך מציע לאמץ גישה הוליסטית לקידום חוסנה של העיר, המכילה בתוכה הסתכלות רב-תחומית הרואה את השלם כגדול מסך חלקיו. בפרק העוסק ביפו מתואר בפירוש תפקידה של הגישה ההוליסטית בקידום מטרות החוסן באזור הגילוי:

“מוצע לאחד מערכים קיימים במטרה לבנות גוף שיהיה אחראי הוליסטית על הנערים הללו ויקיים קשר עם כל גורם בעולמו של כל נער. באמצעות הראייה המתכללת, ניתן יהיה לספק לכל אחד מהם את צרכיו ולבנות יחד את עתידו” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 100).

תחום אשר שזור עמוקות בגישה ההוליסטית אותה העיר מעוניינת לקדם בתכנית החוסן הוא תחום הקיימות. המסמך מציין את תחום הקיימות כמרכיב חשוב התורם לחוסנה של העיר:

“הנחת העבודה של קיימות בקהילה, היא שקיימות תורמת באופן ישיר לחוסן הקהילתי והעירוני. תכנית קיימות בקהילה פועלת לייצר מרחב חיים בו תושבים יכולים לנהל חיים פעילים ומעורבים, בסביבה נעימה ובריאה, בכל שכונות העיר ולכלל האוכלוסיות, מבלי להשאיר אף אחד מאחור. העירייה אחראית לייצר מרחבי חיים כאלו בכל אזורי העיר, לכל התושבים ולאורך מחזור החיים” (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 168).

ד”ר אורלי רונן רותם מגדירה בריאיון את נושא הקיימות כאחד מאבני הבניין של תכנית החוסן העירוני אותו יש לקחת בחשבון בהסתכלות רב-תחומית:

“חיים בטביעת רגל של “עולם אחד” ושאיפה לחוסן מכוונים לייצור מקומי של מירב המשאבים וטיפול מקומי במירב המזהמים” (ריאיון עם יועצת לכתיבת הדוח ד”ר אורלי רונן רותם).

האם העירייה תצליח לקדם חוסן בעיר?

תכנית החוסן של עיריית תל אביב-יפו משנת 2019 מיישמת כמה מן ההגדרות והקווים המנחים של מושג החוסן העירוני בספרות. התכנית מיישמת בעיקרה את הגישה האבולוציונית של תיאוריית החוסן העירוני, הדוגלת בניצול משברים ועקות קיימות בעיר למען קפיצה קדימה אל עבר צמיחה ממשבר.¹¹ בנוסף, תכנית החוסן מתמקדת בעקות ממושכות ובעצימות נמוכה-בינונית על פני זעזועים רבי עוצמה ואקוטיים. למשל, אזורי הגילוי מתמקדים בחיזוק הלכידות והרווחה החברתית על פני מיקוד באסונות טבע, ולגבי שינוי האקלים התכנית מתמקדת בהתמודדות עם עומס החום העירוני המתגבר. כמו כן, התכנית משתמשת במספר דרכי פעולה המומלצות בספרות המחקרית לקידום חוסן עירוני כמו עידוד מעורבות אזרחית, אימוץ תפיסת העיר כמערכת המורכבת מתת-מערכות מקושרות, עידוד ביזור שלטוני והגברת שיתוף הציבור בתהליכי התכנון והיישום.¹²

נקודות השקה נוספת בין התכנית לבין הספרות המחקרית היא אימוץ הסתכלות הוליסטית המאמצת בתוכה תחומי ידע ועיסוק מגוונים ושונים¹³ ומנגד, אימוץ תכנית פיתוח חוסן הכוללת משימות כלליות לביצוע¹⁴ ושימוש סימולטני במושג קיימות כחלק מקידום חוסן עירוני.¹⁵ לצד זאת, תכנית החוסן גם מחזיקה בנקודת שוני עיקרית, שכן הספרות האקדמית מצביעה על מיקוד תוכניות החוסן לרוב בהתמודדות עם עקות סביבתיות וזעזועים אקוטיים בעצימות גבוהה ואילו תכנית החוסן של עיריית ת”א-יפו מתמקדת בעיקרה בהתמודדות עם עקות סביבתיות כרוניות בעצימות בינונית-נמוכה.¹⁶ עם זאת, העיסוק החברתי מתיישב עם מגמה הנצפית בספרות האקדמית בנושא חוסן עירוני אשר מבחינה בהתגברות העיסוק בתחום החברתי כחלק מקידום חוסן עירוני.¹⁷

מניתוח  הנושאים המרכזיים בתכנית, ניכרים  המניעים הפוליטיים השזורים בבסיס תכנית החוסן העירונית. אחת ממטרות העל של תכנית החוסן היא קידום מעמדה הלאומי והבינלאומי של העיר תל אביב-יפו וחיזוק תדמיתה, אך קידום העיר וחיזוק מעמדה אינה בהכרח מקדם את כלל תושבי העיר. לצד הרצון לשפר את מעמד ותדמית העיר ניתן לראות כי העיר מחזיקה בהנחות נורמטיביות אשר עלולות להיות בעייתיות. בין ההנחות הנורמטיביות אשר ניתן למצוא היא הקריאה במסמך לחזק את התושבים הנורמטיביים ביפו (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 96). בנוסף, הרצון לשיפור תדמית העיר כעיר עולם והניסיון למצב את העיר יחד עם ערי המערב העשירות, מגביל את יכולתה של העיר ללמוד ממקרי בוחן ומקורות מידע שונים אשר לא נוכחים במערב ויכולים לסייע לחיזוק החוסן העירוני בת”א-יפו. למשל, השיח ממוקד במושגים ובתפיסות שמקורם בהקשר אנגלו-סקסי, הדומיננטיים בספרות העוסקת בחוסן עירוני, אך כלל לא מובאים מקרים ממדינות אפריקה או ממדינות ערביות, למרות מיקומה של תל אביב במזרח התיכון והיותה בעלת אוכלוסייה ערבית ילידית גדולה ואוכלוסיית פליטים מאפריקה.

תחום אחר בעל משמעויות מרחיקות לכת עם הוא האחריות המשותפת אותה מפקידה העיר בידי התושבים בתכנון וביישום תכנית החוסן. על פי המסמך, העיר תקדם ארגונים עצמאיים והתארגנויות שונות של תושבי העיר אשר ידאגו לקדם את צורכי התושבים ושאיפותיהם וגם תעודד התנדבות פעילה של תושבי העיר לשיפור מצבן של אוכלוסיות מוחלשות (תכנית החוסן האסטרטגית לעיר 2019, עמ’ 31-32). קיימת בעייתיות בקידום תפיסה זו מכיוון ששיתוף התושבים בעשייה יכול להוות בסיס לבריחה מאחריות של העירייה במצב של כישלונות ואכזבות מן התכנית, כמו הטענה האפשרית שאוכלוסייה מוחלשת לא קודמה עקב חוסר היענות להתנדבות בקרב תושבי העיר. שיח זה יכול ליצור מצב בו אוכלוסיות מסוימות מואשמות בכישלון.¹⁸ ניתן להיווכח במגמת תסכול מוניציפלית כזו ביפו, כאשר מתוארים תקציבי הענק אשר הושקעו בפרויקטים שלא צלחו והתנגשו בזעזועים אקוטיים כמו משבר הקורונה וממבצע ‘שומר החומות’ שפגעו בהצלחתם (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון).

התמה המרכזית השלישית, אינטגרטיביות בין-ממסדית ובין-תחומית, יכולה להעיד על מגמות של ביזור שלטוני והסתכלות הוליסטית המקודמת בתכנית החוסן. יחד עם זאת, הצלחתו של הביזור השלטוני הינה חלקית בלבד כפי שעולה מן הראיונות. המרואיינים ממליצים על חיזוק המנגנונים העירוניים השונים ליישום יעיל יותר של תכנית החוסן (ריאיון עם יועצת לכתיבת הדוח ד”ר אורלי רונן רותם) ויצירת רשות אחת ליישום תכנית החוסן לצד רשות עצמאית אחרת אשר תהיה אחראית על בקרה (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון). מר עומרי כרמון מצביע גם על הצורך בהסתכלות רחבה בהקשר המטרופוליני, החוץ עירוני ואף הארצי, מתוך הרחבת תפיסת המערכות התלויות אחת בשנייה בהקשר רחב יותר שאינו מקבל התייחסות רבה ובמידה מספקת כיום (ריאיון עם סגן מנהלת חוסן עירוני עומרי כרמון).

לסיכום, הניתוח מעלה את הצורך בשיפור היישום של תכניות חוסן בהקשר של ביזור שלטוני. למרות קיומה של רשות חוסן עירונית בתל אביב-יפו שהיא בעלת שיתוף פעולה עם מגוון גורמים בעיר ומכילה בתוכה תרומה לעיר, ישנה בעייתיות ביישום כלל תכנית החוסן וחסרה התבוננות הוליסטית ורב-תחומית על מושג החוסן העירוני. נדמה כי אזורינו רווי בלחצים ומשברים תכופים המאתגרים גם את תוכניות החוסן שקדמו להן ומדגיש ביתר שאת את הצורך בתכנון ויישום תוכנית חוסן שתעמוד לאורך זמן אל מול משברים שונים ואף תתפתח ותתעצם בעקבותיהם. ניתן לחקור שילוב של אסטרטגיית יישום החוסן במבט חוץ עירוני, מטרופוליני ואף ארצי ולבחון הסתכלות רחבה יותר של מושג החוסן, הכוללת את העיר, את תושביה ואת המרחב הסובב אותה.