אסטרטגיות עירוניות לניהול מערכת השטחים הציבוריים: פרספקטיבה גלובלית

צמיחה עירונית מואצת ושחיקת מרחבים ציבוריים מובילות ערים ומטרופולינים בעולם לגיבוש תוכניות אסטרטגיות לשימור ופיתוח מערכת השטחים הציבוריים הפתוחים שלהם. רשימה זו מציגה את עיקרי המסמך של UN-HABITAT הסוקר מגמות גלובליות בתכנון מערכות עירוניות של מרחבים ציבוריים.

ערים רבות ברחבי העולם מגבשות כיום תוכניות אסטרטגיות לשימור ופיתוח מערכת השטחים הפתוחים העירונית והמטרופולינית, מתוך הבנה שכדי לספק לתושביהן העתידיים מערכת שטחים פתוחים רציפה, איכותית, בטוחה ומכלילה חרף הלחצים שמייצרות מגמות של צמיחה עירונית מהירה ושחיקה של המרחב הציבורי,¹ יש צורך בתכנון מתכלל שימפה את המצאי הקיים, יחזה את צרכי העיר ויתווה חזון ומטרות קולקטיביים עתידיים ביחס למערכת השטחים הציבוריים הפתוחים. מה ניתן ללמוד מהמהלכים של ערים שונות ברחבי העולם? מהם קווי הדמיון והשוני בין אסטרטגיות עירוניות שונות? מה הרציונלים לגיבוש האסטרטגיות? החזון והמטרות? באילו אופנים גובשו התוכניות השונות?

ארגון UN HABITAT, ארגון של האו”ם² שמטרתו קידום איכות החיים בערים ברחבי העולם אחראי על קידום האג’נדה של האו”ם העוסקת בשטחים הציבוריים העירוניים.³ בשנת 2019, פרסם הארגון את המסמך ‘City Wide Public Space Strategies: A compendium of Inspiring Practices’ המנתח באופן אחיד כ-26 אסטרטגיות עירוניות שונות מרחבי העולם לניהול מערכת השטחים הציבוריים, מסווג אותן לטיפולוגיות ומגבש מסגרת להערכת תוכניות מסוג זה, במטרה לתרום לידע של מקבלי החלטות ושל אדריכלים ומתכננים ביחס לגיבוש ויישום של אסטרטגיות עירוניות.⁴  

טיפולוגיות של תוכניות אסטרטגיות עירוניות לשטחים ציבוריים פתוחים

כל אחד מ-26 מקרי הבוחן עבר ניתוח קונטקסטואלי ותוכני ומקבל ייצוג והערכה פרטניים במסמך דרך חמישה מימדים – היררכיה של המרחב הציבורי, כלכלה, חברה, סביבה, מימון, רגולציה, ממשל וניהול. כמו כן, האסטרטגיות השונות סווגו לטיפולוגיות על בסיס קריטריונים אחידים: קנה מידה (Scale), היקף (Scope), תפקיד (Role), וממשל עירוני (Governance), במטרה ליצור השוואה ולהבין את החוזקות והחולשות שלהן. הניתוח העלה דפוסים חזרתיים לפיהם מוינו האסטרטגיות לשתי טיפולוגיות:

1. סיווג לפי קנה מידה והיקף (Scale and Scope) לאיזה שטח מתייחסת האסטרטגיה? מהם הגבולות המוניציפליים? מה היקף המרקם הבנוי ההמשכי של המטרופולין?

• “שאפתנות” מול פרקטיות על בסיס ניתוח זה האסטרטגיות חולקו לשלושה סוגים עיקריים, לפיהם גם מאורגן המסמך: אסטרטגיות רחבות מהגבול המוניציפלי (“שאפתניות” אך המימוש שלהן מוטל בספק),⁵ אסטרטגיות תואמות גבול מוניציפלי (“פרקטיות”, שסווגו בעוד רמה לבעלות פוטנציאל השפעה גבוה, בינוני ונמוך ע”ב היקף השטחים הלא בנויים, ראו בסעיף הבא) ואסטרטגיות קטנות מהגבול המוניציפלי שעיקרן חיבור מספר מוקדים ואלמנטים בעיר ליצירת מערכת משופרת (“מוגבלות”).

• מידת השפעה פוטנציאלית אסטרטגיות שמכסות שטחים עירוניים הכוללים נתח גדול של קרקעות לא בנויות נחשבות לבעלות השפעה פוטנציאלית גבוהה יחסית משום שהן קובעות את חוקי המשחק לשינוי ייעודי הקרקע העתידי, וההפך – אסטרטגיות שמכסות בעיקר שטחים שכבר נבנו, או אסטרטגיות שמכסות שטח קטן מאוד מהמטרופולין, נחשבות לבעלות פוטנציאל השפעה נמוך יחסית, על אף שבכוחן יכולות להשפיע על מדיניות של אינפילים (Infill development)⁶ ורטרופיטינג (Retrofitting).⁷ אסטרטגיות שאינן רק מכסות שטחים עירוניים גדולים אלא גם חופפות לגבול מוניציפלי של רשות שלטונית, נחשבות בעלות הפוטנציאל המשמעותי ביותר להשפיע על התפתחות עתידית.

2.סיווג לפי תפקיד וממשל עירוני (Role and Governance) האם בכל אסטרטגיה השיפור של המרחב הציבורי הוא המטרה המרכזית או האמצעי להשגת מטרות אחרות – חברתיות, כלכליות או סביבתיות? האם יוזם התוכנית היה גוף שלטוני ריכוזי (רשות מקומית) או אחר, לדוגמא ארגון מגזר שלישי?

• מטרות ואמצעים הבחינה העלתה כי לרשויות עירוניות יש נטייה חזקה לגבש ולהפעיל אסטרטגיות עירוניות לפיתוח שטחים פתוחים כאמצעי להשיג מטרות רחבות יותר, לדוגמא התמודדות עם שינויי האקלים, פיתוח כלכלי ותיירותי, שימור מורשת תרבותית, וכן במקרים רבים אסטרטגיות השטחים הפתוחים הן חלק מתוכניות עירוניות רב-נושאיות. לעומת זאת, נמצא כי רובן של האסטרטגיות שמגבשים ומיישמים ארגוני מגזר שלישי מתייחסות לשימור ופיתוח שטחים הציבוריים כמטרה בלעדית.

ממצאים מרכזיים

• רוב האסטרטגיות שנבחנו תואמות גבול מוניציפלי והיו יוזמה של השלטון העירוני, על כן נחשבות לפרקטיות ביותר למימוש. נמצא גם כי במרבית האסטרטגיות קיימת אי הלימה בין הגבולות המוניציפליים, לגבולות השטח הבנוי של המטרופולין ולגבולות התוכנית האסטרטגית. כך לדוגמא התוכנית של העיר מלבורן באוסטרליה, התואמת את הגבולות המונציפליים של העיר ולכן פרקטית, אך מכסה רק כ-5% משטח המטרפולין. מידת ההשפעה שלה על העיר נחשבת נמוכה בשל היקפה המצומצם הכולל קרקע בנויה ברובה.

• כל התוכניות שנבחנו מבקשות ליצור רשת או מערכת רציפה ומתפקדת של שטחים עירוניים פתוחים, ולהטמיע בה שילוב של עקרונות חברתיים, כלכליים, סביבתיים ואת צרכי השלטון. מבחינה תמטית, רוב האסטרטגיות שמות דגש על שימור ופיתוח שטחים פתוחים ירוקים, עידוד הליכתיות ושילוב היבטים אקולוגיים. לצד זאת, מספר הולך וגובר של ערים מתייחסות למרחב ציבורי כקטגוריה רחבה יותר וכוללות תחת האסטרטגיה סוגים נוספים ומגוונים של מרחבים ציבוריים וגם מקשרות את האסטרטגיה לנושאים שונים – בטחון ובטיחות (לדוג’ לונדון), תיירות ושימור מורשת (לדוג’ איסטנבול), או מגוון עירוני ותמהיל חברתי (לדוג’ טורונטו).

• רק חלק קטן מהאסטרטגיות מבוססות על מחקר, ניתוח והערכה מעמיקים של השטחים הפתוחים, התפקוד וההיררכיה שלהם.

• אדריכלים ויועצים פרטיים משחקים תפקיד משמעותי יותר ויותר בתכנון אסטרטגי, שבעבר נעשה “אין-האוס” בתוך הרשות. היבט זה מייצר שאלות סביב מידת היישומיות של התוכניות, שכן היישום בפועל נעשה מחוץ לתחום האחריות של מי שכתב את התוכנית.

• לגיטימציה ו”אריכות ימים” מושגות כשהאסטרטגיה מקבלת תמיכה הן מהממשל והן משחקנים אחרים – המגזר הפרטי, המגזר השלישי וקבוצות בקהילה. יישום של אסטרטגיה עירונית עשוי להיות מאותגר בהתחלה במספר רמות, בין אם היא יוזמה של הרשות העירונית או של המגזר השלישי. שילוב הקהילה וחיבורם לתוכנית באופן אקטיבי הוא חיוני לאורך התהליך.

• במצבים שבהם יש מרקם עירוני שחוצה הרבה מאוד רשויות יש הכרח להקמת גוף על-מוניציפלי שיקדם את האסטרטגיה ויפקח על היישום וישים דגש על נושא הקישוריות.

כלי להערכת תוכניות אסטרטגיות לשטחים פתוחים

המסמך מציע רשימת מכולת (צ’קליסט) להערכת תוכניות אסטרטגיות עירוניות לשטחים פתוחים.⁸ 13 קריטריונים נורמטיביים מרכזיים נבחרו באמצעות זיקוק התוכן של שישה מסמכי מדיניות גלובליים⁹ לפיתוח של אסטרטגיות לפיתוח מערכות שטחים פתוחים עירוניות.¹⁰

המסמך מנתח ומשווה בין 26 התוכניות לפי הקריטריונים הללו, ומעלה שלושה קריטריונים כנפוצים ביותר – מטרות ברורות, תחום מרחבי ברור וקיומה של מדיניות משלימה, אולם רק תוכניות בודדות הכילו מנגנון לפתירת קונפליקטים, הגדרת אחריות של השלטון העירוני (Governance scope), מחקר מקדים והגדרת קהלי יעד. נמצא כי התוכניות שתאמו את הגבולות המוניציפליים שלהן כללו את רוב המרכיבים והצליחו להתקדם ביישום בצורה הטובה ביותר, עם זאת המסמך מבקש לעודד אסטרטגיות המתייחסות לשטח שמעבר לגבול המוניציפלי ולהקים גוף על-רשותי שיקדם אותן, משום שרק אסטרטגיה כזו יכולה ליצור פיזור שיוויוני של מרחבים ציבוריים איכותיים וליצור קישוריות בין-עירונית. נמצא גם כי רוב האסטרטגיות שההיקף המרחבי שלהן קטן מהגבול המוניציפלי לא הכילו כמעט אף אחד מהמרכיבים הנורמטיביים.

+

מה מתוכנן במטרופולין שלנו? כל אחת מהרשויות במטרופולין גוש דן מקדמת כיום אסטרטגיה נפרדת, הכוללת בתוכה את הגבולות המוניציפליים שלה בלבד. אופי התכנון משתנה בין הרשויות ונע בין תכנון לא סטטוטורי – תוכניות אב, תוכניות אסטרטגיות לתוכניות מתאר סטטוטוריות. במקרים מסויימים התכנון נעשה על ידי אגף ההנדסה או תכנון ארוך טווח ברשות ובאחרים באמצעות יועצים חיצוניים.¹¹ לכאורה, הפרקטיות של כל אחת מהתוכניות בפני עצמה גבוהה יחסית, אך חוסר התיכלול והתיאום האזורי, ואי-השוויון הכלכלי בין הרשויות צפוי ליצור פערים באיכות, נגישות וקישוריות השטחים הפתוחים ברחבי המטרופולין. חלק מהתוכניות אינן סטטוטוריות ואינן מחייבות כך שאין הכרח ממשי להתחשב בהן. היצמדות לקריטריונים הנורמטיביים המוצעים במסמך, יכולה לחזק את הפרקטיות שלהן.

באופן רחב יותר על מדיניות פיתוח ועיצוב השטחים הפתוחים, ניתן לעיין בספר ארץ-גנים המציע להסתכל אל מעבר להקצאת שטחים גם לתכנון עצמו. הספר והראיונות שנעשו עם אדריכלי הנוף, מצביעים על האתגרים הבאים שעומדים בפני מדינת ישראל. במיוחד אם לוקחים בחשבון את הצמיחה הדמוגרפית והצפי כי ב-2065 צפויים להתגורר כאן כ-20 מיליון תושבים, רק ראייה מושכלת של הנושא וטיפול מתאים בשטחים הפתוחים יסייע לנו לחיות כאן.¹²