את מי משרתת הרשות המקומית בעידן הניאוליברלי? המקרה של שכונת מונטיפיורי בתל-אביב-יפו

שכונת מונטיפיורי בעיר תל אביב עוברת תהליכי התחדשות עירונית מזה מספר שנים. האם זו התחדשות אורגנית או מתוכננת? איזה חזון מציעה העיר והאם הרשות המקומית שומרת על האינטרסים הציבוריים בעידן של ‘העיר היזמית’?

בשנים האחרונות הרשות המקומית היתה לשחקן מרכזי בתהליכי התחדשות עירונית. הרשות המקומית עברה תהליכים משמעותיים ששינו את התנהלותה מגוף שנותן שירותים לגוף יזמי. שלמה חסון רואה את השינוי בהתנהלות הרשויות כתהליך דו שלבי: בשלב הראשון, אימוץ מתודות האופייניות למגזר העסקי ביחס לאספקת השירותים המקומיים. בשלב שני כניסה לתחום הפיתוח הכלכלי המקומי. חסון מצביע על  שלושה תהליכים מקומיים ששינו את עבודת הרשויות המקומיות: גידול בתחומי האחריות ואספקת שירותים ללא תוספת משאבים, עקיפת מגבלות ארגוניות וניהוליות בפעולת הרשויות ופיתוח גישות חדשות לניהול עירוני וצמיחת מנהיגות חדשה ויוזמת. מתחילת שנות ה-90′ החל להסתמן שינוי במערכת היחסים בין הרשויות המקומיות למגזר הפרטי בישראל, במטרה לפתח מרכזי ערים, אזורי תעסוקה, פארקי תעשייה, אתרי נופש ובתי מלון ועוד. המעבר של הרשויות מאספקת שירותים לגוף כלכלי עסקי היה הדרגתי וכלל מספר שלבים. השלב הראשון היה הקמתן של חברות עירוניות, השלב השני כלל  יצירת מנגנון הפרטה לצורך יצירת שותפויות עם במגזר הפרטי ובשלב השלישי נוצרו  שותפויות עסקיות בין רשויות למגזר פרטי, כלומר חיבור בין שני המגזרים לשם קידום פרויקט כאשר כל מגזר מביא את משאביו.¹ כך שבמציאות הניאוליברלית של ימינו לרשות המקומית וליזמים מן שוק הפרטי אינטרסים כלכליים משותפים ורצון למקסם הכנסות. רשימה זו מתמקדת ברעיון של “העיר היזמית” של אפרת איזנברג המציגה את המתח הנובע מהחיבור בין הציבורי לפרטי, בעיקר בתהליכי התחדשות עירונית. אייזנברג מבקרת את העשייה התכנונית הקיימת לאור היעדר מדיניות ברורה המעגנת את מערכת היחסים ויוצרת “כאוס תכנוני”- פיתוח עירוני הנעדר חזון כולל.²

זוהי נקודת המוצא של רשימה זו, המתמקדת בשכונת מונטיפיורי. הרשימה זו מציגה את מגמות הפיתוח של השכונה שמצויה בלב המע”ר של תל אביב. הרשימה מתמקדת במאפיינים של תהליכי ההתחדשות בשכונה, ובוחנת האם הרשות המקומית שומרת על האינטרסים הציבוריים בעידן של העיר היזמית.

שכונת מונטיפיורי בלב המע”ר של תל אביב משלבת בין מגורים לתעשייה ותעסוקה, עוברת בשנים האחרונות התחדשות עירונית אורגנית, מה מתכננת לה הרשות העירונית? (צילום: מיכאל יעקובסון, ויקימדיה)

שכונת מונטיפיורי- פרופיל השכונה

שכונת מונטיפיורי החלה את דרכה באמצע המאה הקודמת כניסיון לפיתוח חקלאות בארץ ישראל. הניסיון לא צלח ובקיץ 1855 קנה משה מונטיפיורי את הפרדס מתוך תקווה להופכו למקום תעסוקה עבור יהודים. גם ניסיון זה לא צלח והשטח התגלגל בין ידיים שונות, ופרדס מונטיפיורי הפך בהדרגה לשכונת מונטיפיורי, שכונה דלה בפאתי העיר שסבלה מהצפות משטפונות נחל אילון. בשנת 1943, התרחבה עיריית תל אביב מזרחה וסיפחה את שכונת מונטיפיורי לעיר.³ כיום מתגוררים בשכונה כ-1,200 תושבים בעיקר צעירים ( 25+) ללא משפחות וילדים.  ומעל 90% מתושבי השכונה יהודים.⁴

גבולות השכונה הם דרך בגין פינת ערבי נחל מצפון, דרך מנחם בגין ממערב, רח’ יצחק שדה מדרום ונתיבי איילון בפאה המזרחית. בפועל הגבול הצפוני של השכונה הוא עזריאלי וכך גם תכנית האב לשכונה מגדירה את הגבולות. גודל השכונה הוא 1,126 דונם ורובו בשימושי קרקע של תעשייה, מסחר ושירותים (13.4%, 13.9% ו-39.4%, שטחים בנויים בהתאמה), בעוד שמגורים הם רק 4.9% מכלל השטח הבנוי.⁵ למרות היקף שטחי המגורים הנמוך, קיים ביקוש גבוה למגורים בשכונה כפי שמשתקף במחירי הדיור, בשנת 2012 הממוצע למ”ר בשכונה עמד על 25,000 ש”ח בעוד שבשנת 2019 הממוצע עמד על 38,000 ש”ח. במדרג התוכניות הסטטוטוריות: תמ”א 35/1 העיר ת”א- יפו נמצאת בתוך מרקם עירוני. תמ”מ 5 מגדיר את מונטיפיורי כחלק ממע”ר מטרופולין ת”א ולכן שימושי הקרקע נקבעים בהתאם להוראות התכנית המגדירות את האזור בעל שימושים עיקריים של משרדים, מסחר משרדים, שירותי ציבור ומוסדות תרבות. שימושים נוספים הם: מוסדות ציבור, שטחים פתוחים ומרכזי ספורט, מלונאות, מגורים, שירותי בידור והסעדה, מרכזי תחבורה ותחנות רכבת. תכנית המתאר של תא (ת”א/5000) מגדירה את ייעודי הקרקע בשכונה: (1) תעסוקה, (2) מסחר/מגורים מעורב תעסוקה. הן תמ”מ והן תכנית המתאר מכווינות את האזור לשמש כאזור תעסוקה יותר מאשר שכונת מגורים. עם זאת ברמה האזורית, מיקום השכונה במרכז המע”ר המשמעותי בארץ הופך אותה לאטרקטיבית למגורים:

1. השכונה מרושתת היטב בתחבורה ציבורית זמינה ומהירה כגון רכבת ישראל ונת”צים על דרך בגין ודרך קפלן, ובדרכים מטרופוליניות כמו כביש 20. לאחרונה נפתח גם גשר יהודית המחבר את פנים השכונה למזרח העיר ובעיקר לאזור התעסוקה הממקום על דרך יגאל אלון.
2. מבחינת מוקדי עניין אזוריים, ניתן למצוא את קניון עזריאלי, הקריה ומתחם שרונה במעגל הקרוב ביותר. הקאמרי, ספרית בית אריאלה, בי”ח איכילוב, בית משפט השלום- מחוז ת”א, היכל מנורה ממבטחים ודיזינגוף סנטר במעגל הרחוק יותר, אך נגישים לא פחות הודות לרישות הגבוה בסביבה.
3. הגדרת המרחב העוטף את השכונה כמע”ר מטרופוליני מנקז לתוכו אלפי משרדים המהווים את מוקדי התעסוקה המרכזיים במטרופולין. המע”ר מאופיין בפעילות של הייטק, פיננסים ומקצועות חופשיים. חברות עולמיות בוחרות להתיישב במרחב לאור היוקרה ובעיקר על מנת לנצל את האגלומרציה המרחבית. הריכוז התעסוקתי ממצב את השכונה כיעד אטרקטיבי למגורים בסמיכות למקום העבודה- יתרון משמעותי בצמצום יוממות.

שכונת מונטיפיורי אטרקטיבית למגורים, שדרות יהודית מוצלות ומשלבות בין מסחר בקומת הקרקע למגורים בבניינים נמוכי קומה (צילום: מיכאל יעקובסון, ויקימדיה)

ברמה העירונית השכונה מנותקת מהעיר הן בהיבט הפיסי והן בהיבט התפקודי. מיקום השכונה על צירים מרכזיים מטרופוליניים ובינעירוניים מפריד את השכונה משאר חלקי העיר בצורה בוטה והשכונה מהווה מובלעת של מגורים בתוך אזור התעסוקה העמוס בארץ. היעדר הקשר לשכונות אחרות, ושכונות מגורים בפרט, מקשות על נגישות לשירותים עירוניים זמינים, ריחוק ממוקדי עניין מרכזיים וחוסר זליגה של פעילות עירונית אל השכונה. ברמה השכונתית היא מחולקת לשלושה חלקים שכל אחד מהם מאופיין בשימושי קרקע ופעילות שונה. גבולות מקטע המגורים הם: צפון רחוב איסרליש, דרום ישראל ב”ק, מזרח נתיבי איילון, מערב דרך מנחם בגין. במקטע המגורים רשת הרחובות צפופה והמרחקים בין הצמתים עומדים על טווח שבין 50-70 מטר, מרחק המוגדר הליכתי. בנוסף רשת הרחובות ממשיכה דרומה למקטע התעשייה ושומרת על מבנה הגריד האופייני לשכונה. בכל השכונה ניכרים גם היעדרם של תשתיות ציבוריות כמו למשל, שבילי אופניים. מבני ציבור (המעט שקיימים משרתים את האוכלוסיה החרדית) ושטחים פתוחים. בצומת הרחובות גבעת תחמושת ומנחם בגין ממוקם בית ספר “עמל מקס פיין” תיכון טכנולוגי. בשכונה קיים שצ”פ אחד עם גינה שכונתית בסמיכות אליו, סך הכל כ-1 דונם. עם זאת בשד’ יהודית יש גינון מאסיבי המקנה צל על השדרה עצמה, מתקני ספורט וספסלים לטובת הציבור. הבינוי בשכונה מגוון ומאופיין בטיפולוגיות שונות: בתי קרקע, בנייה נמוכה עד שתי קומות, כאשר על שד’ יהודית יש גם מסחר מקומי בקומת הקרקע.

שכונת מונטיפיורי- תכנית אב להתחדשות עירונית

בתאריך 23.9.2009 אישרה ועדת משנה לתכנון ובנייה של עיריית ת”א- יפו תכנית אב לשכונה בה זיהתה שלושה מקטעים שונים בעלי אופי פעילות שונה, מקטע המגורים כלוא בין שני מקטעים מאופייני פעילות תעשייה ותעסוקה.⁶

יזם התכנית היא “הרשות לפיתוח כלכלי של עיריית ת”א”- תאגיד עירוני בבעלותה המלאה של העיריה. מתוך אתר החברה: “החברה הוקמה במטרה לממש את הפוטנציאל העסקי-כלכלי הגלום בנכסיה המוחשיים והרוחניים של העירייה, זאת במטרה ליצור לעירייה מקורות הכנסה חדשים ומשמעותיים”.⁷ התאגיד העירוני כמקדם התכנית משקף את תפיסת העיריה כלפי השכונה והמרחב ומצביע על אינטרס כלכלי של הגדלת הכנסות עירוניות ע”י מינוף הקרקעות בבעלותה בשכונה למרות מיקומה האסטרטגי של השכונה במרחב, העיריה מבקשת לשמר את מרקם המגורים במע”ר מתוך הבנה כי בשכונה פוטנציאל לקיומו של מרקם עירוני מגוון, המאפשר יצירה של סביבה עירונית מיוחדת.⁸

במהלך הדיון על התכנית הציגה העירייה את חזון התכנית ומטרות ההתחדשות, אשר משקפות את הנחות היסוד שהובילו למהלך:⁹

• פיתוח השכונה כאזור לשימושים מעורבים הפעיל לאורך כל שעות היום
• הגדרת מתחמים לבינוי מע”רי ברמות אינטנסיביות שונות בהיקף תחום התוכנית מחד תוך שיקום המרקם הקיים בעומק תחום התוכנית מאידך
• שמירה על אופייה המופנם של השכונה והפיכתו ליתרון יחסי המאפשר את יצירתה של סביבה פנים עירונית המוגנת ממפגעי עורקי התנועה המטרופולינים בהיקפה
• חיזוק קישוריות התנועה אל, מחוץ ובתוך השכונה במגוון דרכים
• יצירת מגוון שטחי ציבור פתוחים ובנויים לטובת דיירי השכונה

רשימת המטרות משקפת שתי מטרות עיקריות, מחד שמירה על השכונה כשכונת מגורים קומפקטית ונגישה למרחב, מאידך הרחבת הבינוי המע”רי לתעסוקה ומסחר.

אולם, התכנית אינה מציעה סדר יום חדש לשכונה אלא משמרת במובן מסוים את המצב הקיים. התכנית מציעה מהלכים לקידום בניה חדשה ואינטנסיבית שתעצים את המע”ר הקיים לצד שימור וחיזוק האופי הנוכחי של שכונת המגורים על ידי  הוספת דירות אך ללא שינוי בנפח הבינוי. הבעיה המרכזית היא האופן שבה התכנית מפרידה בין מקטעי הפעילות בשכונה ובוחנת כל אחד מהם בנפרד. אסטרטגיה זו אינה מאפשרת בחינה הוליסטית של המרחב כיחידה אחת מתפקדת. בהיבט התכנוני פיסי התכנית אינה יכולה לתת מענה לתנועה ולפיזור מבני הציבור והשצ”פים. לאור היעדר שטחים פנויים בשכונה ראוי לבחון את ההיבטים הללו דרך עיניים עירוניות ולא שכונתיות, ולמצוא עוגנים מחוץ לשכונה שיוכלו לתת מענה הולם לתושבי השכונה הנוכחיים והעתידיים.

יתירה מזו, התכנית חוטאת בדיסוננס חברתי, היא אינה מנתחת את ההיבטים החברתיים והדמוגרפיים של המצב הקיים בשכונה, מצד שני היא מבקשת לחזק את הקשר לשכונה על ידי הקמת מנהלת ושיתופי פעולה ומצד שלישי אינה קובעת מנגנון להכנסת אוכלוסייה חדשה ומגוונת, ולאור עליית מחירי הדיור בשכונה זה כנראה ירחיק אוכלוסיה שאינה מבוססת כלכלית ויצור שכונה הומוגנית. ניכר כי העיריה בתפקידה היזמי מציבה בעדיפות עליונה את פיתוח המע”ר לאור הרצון להגדיל הכנסות, אולם היא מכירה בייחודיות השכונה ולכן מנסה לשמר את המרקם השכונתי תוך התאמת אופי הפעילות והבינוי להלך הרוח העירוני הנוכחי.                               

התנגשות בין העיר למדינה בהתחדשות עירונית: תל אביב, תמ”א 38 ושכונת מונטיפיורי

מע”ר ת”א הוא דוגמה קלאסית לצמיחה כלכלית עירונית כתוצאה מתהליכי השינוי שעברה עיריית ת”א כעיר יזמית האינדיקציה הברורה ביותר להצלחה בצמיחה היא אוכלוסייה עירונית גוברת בהתמדה, דפוס הנובע מהתרחבות של תעשיות שמביא לעלייה בכוח עבודה, לגידול בהיקף המסחר ופיתוח קרקע אינטנסיבי, צפיפות אוכלוסין גבוהה יותר ורמות פעילות פיננסיות מוגברות.¹⁰

תהליך זה, במקביל להרחבת העשייה העירונית לכיוון יזמי- כלכלי (“העיר היזמית”), הפך את מע”ר ת”א למוקד עסקי עם זיקה כלכלית מובהקת, בעוד ששכונת המגורים נשארה מאחור ולא השתלבה בנוף. אולם מיקום השכונה במרחב העסקי הוביל לעליית ערכי הקרקע בשכונה, מה שמאפשר כיום לקדם התחדשות עירונית כיוזמה עירונית ופרטית ללא התערבות מדינה.

החלק המעניין בכל התהליך הוא המתח בין העיר למדינה בכל הנוגע לתהליכי התחדשות עירונית. בתל אביב, בשל ערכי הקרקע הגבוהים  תמ”א 38 הפכה לכלי מוביל להתחדשות עירונית ולכן עיריית ת”א-יפו קבעה מדיניות עירונית לפיתוח תחת תמ”א 38. תל אביב הגדילה לעשות וחילקה מרחבית את העיר בהתאם לתמריצים שונים אותם היא מעוניינת לקדם בכל מרחב התערבות (שכונת מונטיפיורי אינה כוללת תמריצים ליזמים). מנגד המדינה יצאה למהלך של הפסקת תוקף התמ”א במתכונת הנוכחית מהסיבות הבאות: התמ”א אינה משיגה באופן מספק את מטרותיה כתכנית חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, היא כמעט ואינה מיושמת באזורי סיכון לרעידות אדמה, חיזוק המבנים איננו נותן מענה בטיחותי מספק. מבחינה תכנונית מתן היתר נקודתי למבנה אקראי ללא ראיה תכנונית מתחמית רחבה יותר מרמת הבניין עלול לסכל התחדשות עירונית במרחב הצמוד אליו, המסגרת המשפטית מגבילה הוספת פונקציות כמו מסחר או ציבורי, כמו גם לא מאפשרת שינוי זכות הדרך. בנוסף התמ”א מגבילה ציפוף ולא תמיד מאפשרת ניצול מקסימלי של שטחי הבנייה.¹¹

לסיכום, שכונת מונטיפיור מייצגת את ההתנגשות בין העיר למדינה בנושא התחדשות עירונית תחת תמ”א 38. העיר כגוף יזמי עסקי מקדם התחדשות עירונית בשכונה תוך שימוש בכלי שהמדינה מנסה להקטין את השימוש בו לאור חסרונותיו התכנוניים והיעדר מילוי מטרותיו. במתכונת הנוכחית תמ”א 38 נותנת מענה לערים יזמיות ואינה נותנת מענה לחלק ניכר מהרשויות בארץ. אולם בהמשך שימוש בכלי זה, מפסידים גם תושבי תל אביב כיוון שתכנית האב לשכונה אינה מעמיקה בהיבטים התכנוניים והחברתיים ואינה כוללת ראייה מרחבית הכוללת ניתוח מעבר לגבולות השכונה.