מה עומד מאחורי תמ”א 38?

האם תמ”א 38 היא באמת כלי להתמודדות עם רעידות אדמה או שהיא מוכרת לנו רעיון של עולם רווי בסיכונים – ואז מציעה לנו פתרון, שמפריט את הביטחון שלנו וגם את התכנון העירוני? ומי מרוויח מכל הסיפור הזה?

כיצד תמ״א 38 קשורה לסיכונים? לאחריות? ובכלל מי מרוויח מכל הסיפור הזה? יישום תמ”א 38, תל אביב (צילום: ניר בר)

המושג “תכנית מתאר ארצית” (או תמ”א בקיצור) היה עד לא מזמן עוד מושג מקצועי בשפה התכנונית, כזה שידוע לאנשי מקצוע אבל לרוב לא חוצה את גבולות השיח המקצועי. אבל אז הגיעה תמ”א 38 ושינתה את כללי המשחק. פתאום כולם מדברים על תמ”א – ה-38 כבר נשמט מזמן ונתן לתכנית קיום עצמאי, נפרד משאר תכניות המתאר הארציות. ראיה לכך מגיעה מחיפוש קצר בגוגל: חיפוש של הביטוי “תמ”א 38” מניב 21,700,000 תוצאות. לשם השוואה, חיפוש מקביל של “תמ”א 35” (תכנית המתאר הארצית לבנייה, לפיתוח ולשימור, שמבקשת לשרטט את עתידה המרחבי והתכנוני של מדינת ישראל, אולי התכנית החשובה ביותר מבין תכניות המתאר הארציות), מעלה 445,000 תוצאות בלבד.

תמ”א 38 היא תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, שאושרה על ידי ממשלת ישראל באפריל 2005 ומיועדת למבנים שהוקמו לפני שנת 1980 ואינם עומדים בתקן הנוכחי. המנגנון של התכנית מבוסס על מכירת זכויות הבנייה ליזמים פרטיים, כך שהדיירים יוכלו ליהנות מחיזוק הבניין, משיפוצו ולעתים גם מהרחבת דירותיהם ללא תוספת תשלום. כמעט עשר שנים לאחר אישור התכנית, הרבה סימני שאלה מרחפים מעל לתמ”א 38: האם מדינת ישראל באמת ניצבת בפני סיכון מיידי של רעידת אדמה משמעותית? האם המבנים הקיימים לא יעמדו בעוצמת הרעש ויקרסו כמגדל קלפים? האם המבנים המחוזקים דווקא כן יחזיקו מעמד? לא זה המקום לענות על שאלות אלו, בעיקר מכיוון שתשובות חד-משמעיות אינן קיימות בנמצא, לא למתכננים, לא לרשויות, ובטח שלא לי. במקום לענות על שאלות אלו, כדאי להעלות כמה שאלות אחרות, מעניינות וחשובות לא פחות: מה עומד מאחורי תמ”א 38? איך היא קשורה למגמות המתרחשות היום בעולם? והאם היא באמת כלי להתמודדות עם סיכון של רעידות אדמה, או שהיא מזמן הפכה למכשיר נדל”ני, שמספק אחוזי בנייה ומקדם התחדשות עירונית?

קודם כל, חשוב להבין שתמ”א 38 לא נולדה בחלל ריק. צריך לקרוא אותה כחלק מדיון גלובלי עכשווי, שמדגיש את השבריריות והסיכון בחיים האנושיים בכלל והעירוניים בפרט, וקורא לפתח כלים להתמודד עם אי ודאות ועם אירועים בלתי צפויים. הדיון הזה סביב סיכון ואי ודאות קיבל תאוצה אחרי אירועי מפתח שהתרחשו בעשור האחרון: פיגועי ה-11 בספטמבר 2001 בארצות הברית וה-7 ביולי 2005 בלונדון, הוריקן קתרינה בניו אורלינס בשנת 2005 והוריקן סנדי בצפון-מזרח ארצות הברית ב-2012, הצונאמי בדרום מזרח אסיה ב-2004 וביפן ב-2011, רעידת האדמה בהאיטי ב-2010 ועוד. האירועים הטראומטיים הללו תרמו להתחזקותו של המושג “urban resilience”, שמדבר על היכולת של העיר להתאושש ממשברים ולהתמודד עם מקרי קיצון.[1] המושג הגיע לעולם התכנון מאקולוגיה ובעשור האחרון הפך למטאפורה שכיחה במסמכי מדיניות ותחרויות תכנון ברחבי העולם, בעידודם של מוסדות חזקים כמו האו”ם, קרן רוקפלר ותאגיד סימנס. בישראל, באופן בלתי מוצהר, ניתן לזהות את עקבותיו בתמ”א 38.

סיכון הרקטות הפך ממשי, סיכון רעידת האדמה נותר מדומיין – וההבטחה לדירה גדולה יותר, מוכרת. יישום תמ”א 38, תל אביב (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)

סיכונים, רקטות וכסף

אז מה יש לנו כאן? כיצד תמ״א 38 קשורה לסיכונים? לאחריות? ובכלל מי מרוויח מכל הסיפור הזה?

סיכון. כמו רבים אחרים, גם אמא שלי מנסה לקדם בימים אלו יישום של תמ”א 38 בבניין בו היא מתגוררת. כששאלתי אותה האם רעידת אדמה היא שיקול משמעותי בדיונים סביב התמ”א, היא בחרה לדבר דווקא על סיכון אחר, של התקפת רקטות על מרכז הארץ. “לכי תדעי אם באמת תהיה רעידת אדמה”, היא אמרה, “אבל רקטות – בסרט הזה כבר היינו”. כך, המציאות הביטחונית העכשווית והיעדרם של מרחבים ממוגנים במבנים הוותיקים הפכו את הממ”דים לקלף שכנוע יעיל הרבה יותר מאיום של רעידות אדמה. השאלה האם הרקטות מציבות איום משמעותי או האם אנחנו צריכים למגן את עצמנו ללא היכר אינן רלוונטיות – המלחמה האחרונה בעזה וההשפעה שלה של חיי השגרה של אזרחי ישראל הפכה את הסיכון הזה לממשי, בעוד שאיום רעידות האדמה נשאר מדומיין ואף נדחק לשוליים.

התפיסה של העולם כרווי בסיכונים והניסיון לתעדף אותם אינם נחלתם של אנשים פרטיים בלבד. אנשי הפורום הכלכלי העולמי בדאבוס, למשל, מפרסמים בכל שנה במסגרת דו”ח הסיכונים השנתי שלהם מפה מופשטת למדי של הקשרים בין סיכונים גלובליים שונים, כמו התקפות סייבר, משבר כלכלי, מחסור במים וטרור עולמי. לא משנה הסטטיסטיקה שטוענת במרץ שאנחנו חיים בעולם הרבה פחות מסוכן מהעולם בו חיו הדורות הקודמים לנו – אם ראשי הכלכלה והפוליטיקה העולמית משדרים איום, אין פלא שגם האזרח הקטן מרגיש כך.

אחריות. מי אחראי להתמודדות עם כל אותם סיכונים, אמיתיים או מדומיינים? תמ”א 38 מציעה תשובה חד משמעית – אנחנו. זו אמנם תכנית מתאר ארצית, שתוכננה ברמת השלטון המרכזי ותקפה למדינה כולה, אבל היישום שלה הוא בדיוק ההיפך מכך. היישום הוא נקודתי, ברמת הבניין הפרטי (אובייקט) – ובעיקר האחריות לכך מוטלת על התושב: התושב הוא זה שצריך להחליט, לפעול, לחתום, לשכנע את השכנים. להעריך את הסיכון – ואת הרווח – ולפעול על פי ההערכות האישיות שלו. מעבר להפרטה ולביזור של האחריות, יש כאן גם פרדוקס מסוים, כשתכנית מתאר ארצית, אולי הגילום הכי מובהק של התכנון הצנטרליסטי, מפריטה את האחריות לידיים שלנו.

רווח. תמ”א 38 מדגימה את הכוח שבסיכון ואת השימוש בו כמחולל שינוי. “התמ”א” – ותמיד היא מופיעה גם עם ה’ הידיעה – כבר התנתקה מתמ”א 38 וממטרותיה המקוריות והפכה לכלי להתחדשות עירונית של סביבות מגורים ותיקות (עדיין לרוב במרכז הארץ, באזורי ביקוש, אך ההקלות שנוספו לתכנית עשויות להרחיב את מרחב המימוש). זו התחדשות עירונית בחסות המדינה וביוזמה פרטית, שעושה שימוש בסיכון, כלומר, בציפייה שלנו לאסון עתידי שעלול להתרחש.

אכן, מבט ראשוני באתרי האינטרנט של חברות יזמיות שונות מציף שיח של סיכון. הם מזהירים ש”מדינת ישראל ממוקמת על קו השבר הסורי-אפריקני, ולפיכך נמצאת בסיכון גבוה לרעידות אדמה” ומבטיחים ש”בסוף שרואים את התוצאה של הבניין אחרי שעבר תמ”א 38 כל הוויכוחים בין הדיירים נעלמים”. מגדילה לעשות אשת הנדל”ן ענבל אור שמבטיחה בקמפיין חדש “חוסן ויציבות במקום מגוריך”. אבל השיח של הסיכון הוא רק הזרז. בפועל, עבור הדיירים ועבור היזמים זו בעיקר תכנית למיקסום זכויות בנייה ורווח כלכלי, ועבור הרשויות זו בעיקר תכנית להתחדשות עירונית ולתוספת יחידות דיור – אבל כזו שנכפתה עליהם ומייצרת עבורם לחצים מלמעלה (כתכנית מתאר ארצית) ולמטה (כתכנית שמטפחת ספקולציות נדל”ניות). “בסוף היום, זה עוד תכנית, עוד היתר, עוד תוספת יחידות דיור, ככה רואים את זה”, אמר לי לאחרונה מתכנן בכיר ברשות מקומית גדולה, “ביומיום הדגש הוא לא רעידות אדמה… אנחנו מזכירים מעת לעת את תפקידה המקורי של תמ”א 38 או תפקידה האמיתי של תמ”א 38, שזה חיזוק מרעידות אדמה, ואנחנו מקפידים על הבדיקות הקונסטרוקטיביות מאוד עם מהנדסים. השיח, היומיומי, מעבר להצהרות והכותרות, השיח היומיומי הוא כמה הרחבנו, כמה קיבלנו, כמה נגביה, כמה יחידות דיור יהיו. השיח הוא התחדשות עירונית, הוא לא שיח של בטיחות.”

התחדשות עירונית בחסות המדינה וביוזמה פרטית, שעושה שימוש בציפייה שלנו לאסון עתידי. יישום תמ”א 38, תל אביב (צילום: רוני בר)

אז בתמצית, תמ”א 38 מוכרת לנו רעיון של עולם רווי בסיכונים – ואז מציעה לנו פתרון, שמפריט את הביטחון שלנו וגם את התכנון העירוני. הוא מחלק זכויות בנייה ללא חשיבה כוללת ומייצר רווח עבור לא מעט שחקנים. מי שלא בהכרח מרוויח מכך הם תושבי העיר. הספקולציות וזכויות הבנייה שהתכנית הזו שחררה לאוויר באזורי ביקוש יצרו הרבה לחצים מצד תושבים ויזמים, שמתעקשים למקסם את המתנה שניתנה להם ומקשים לקבל את העובדה שלפעמים לעירייה יש תכניות אחרות שלא בהכרח מתיישבות עם תמ”א 38. כששאלות של רווח כלכלי ובטחון אישי מתערבבות זו בזו, תפיסת ה”מגיע לי” של התושבים עולה מדרגה ומעמדו של התכנון העירוני סופג עוד חבטה. הסיכון סיים את תפקידו כמחולל של תהליכים אבל אנחנו נותרים עם אי ודאות גדולה לגבי עתידה של העיר.

לקריאה נוספת:

– “פואטיקה של פינוי-בינוי“, מאת חן רוזנק

– “שיכון ציבורי אחר“, מאת אילה ניצב

– “החיים בתוך משבר דיור“, מאת רוני בר

– “ברשות הציבור“, מאת מתן סעד

[1]התרגום השכיח לעברית, חוסן עירוני, לא ממצה באופן מדויק את משמעות המושג. בעוד חוסן מרמז על סטאטיות ויציבות, המושג resilience מדבר על יכולת השתנות, התאמה וגמישות.