תכנון בין ניכוס להסדרה

מה המשמעות של סגירת מרפסת או פלישה לשטח ציבורי? איך הממסד מתמודד עם שינוי המרחב בידי משתמשיו? מחשבות על השתלטות, קונפליקטים והסדרה במרחב העירוני.

הדיירים מתאימים את הסביבה לצרכיהם. שכונת נוה שלום, לוד. צילום: יואב זילברדיק

במהלך סיור בעיר לוד, כחלק ממחקר לעבודת התזה, הופתעתי מהקושי בו נתקלתי כשניסיתי לזהות את תוואי המבנים המקורי באחת השכונות בעיר, על אף שזו נחנכה לפני 15 שנה בלבד.[1] תוספות הבנייה הרבות – על חשבון חצרות ועל הגגות, בעזרת בלוקים, בטון, פח, עץ וברזנטים –  כיסו את הבתים כמעט מכל הכיוונים ושינו את צורתם באופן דרסטי. כששאלתי את אחד התושבים על כך, הוא ענה בפשטות: “כן, הוספתי פה ושם. לצורך חיים – קצת שטח, יותר נוח, שיהיה מקום לילדים. זה גם השטח שלי. מי יגיד לי לא לבנות? המדינה? העירייה?”.

השכונה בה הסתובבתי אמנם מהווה מקרה קיצון מבחינה זו, אבל מספיק מבט חטוף על (כמעט) כל בניין בערים ברחבי ישראל כדי לזהות מגוון רב של אופנים בהם בני אדם מתאימים את הסביבה הבנויה לצרכיהם, בשונה מהאופן בו הגו אותה במקור מתכננים. הרחבות בקומת הקרקע, בניית יחידה נוספת על הגג, הוספת פרגולה, סגירת מרפסות, הקמת גדר על חשבון שטח משותף, שימוש בגרם מדרגות ציבורי כסקייטפארק מאולתר וכו’ וכו’, אלו רק חלק מן הדוגמאות לאלתור הישראלי. במקביל ליכולת האלתור של משתמשי המרחב המכפיפים אותו לטובתם, ניכרים גם מאמצים נמרצים מצד הרשויות השונות במטרה למנוע פעולות ניכוס מסוג זה.

מה תוכנן במקור ומה הוסף באלתור? שכונת נוה שלום, לוד. צילום: יואב זילברדיק

אז למה אנחנו מתכוונים כשאנו אומרים ‘ניכוס’? במובנו הרחב, המושג ‘ניכוס מרחבי’ מתאר פעולות שינוי, שיוך ושימוש במרחב המבוצעות במכוון בידי פרטים, קבוצות וכן רשויות, במטרה להפוך אותו לשלהם. תהליך זה מאפשר לשחקנים ביטוי פיזי וממשי במרחב, באופן שמשפיע הן על המרחב עצמו והן על אופן התנהלותם בו ואשר לא פעם חורג מהנורמה המקובלת. פעולות אלו אינן בלתי תלויות; למרחב ולתכונותיו הפיזיות קיימת השפעה על תוצריהן, אם כגורם מזרז ואם כמעכב.

מכאן, שתהליכי ניכוס מתכתבים עם המרחב הפיסי ומהווים מרכיב יסודי וחשוב מאין כמוהו במנגנון יחסי הגומלין בין בני אדם לסביבתם. תהליכים אלו הם בעלי משמעות עמוקה הרבה יותר מעצם הפעולה עצמה, והם מדגישים את הצורך של המשתמשים להתאים את סביבת מחייתם לצרכיהם הגשמיים או הרוחניים – התאמה ברמת דיוק אליה התכנון כנראה לעולם לא יצליח להגיע.

פער זה בין צרכי המשתמשים לבין יכולת המענה של מנגנוני התכנון מתרחב לאור התחזקות מגמות הסדרה נרחבות המשפיעות על המרחב האורבני העכשווי בכללותו. הסדרה בבסיסה היא צורך ממסדי לקבוע או להגביל את אופיין, עוצמתן ותדירותן של פעילויות אנושיות שונות לטובת צרכיו השונים. מכיוון שקיימת נטייה שלטונית להטיל פיקוח, לעיתים גם כאשר אין בו צורך ממשי, ניתן להבין כי בין צרכי המשתמשים לצרכי הממסד מתקיים קונפליקט מתמשך ועמוק הנובע בעיקרו מאופן הגדרותיו הפורמאליות והבלתי-פורמאליות של המרחב.

מדיניות התכנון העירוני המיושמת כיום מגבירה את תהליכי ההסדרה תוך המעטת והגבלת יכולתם של המשתמשים במרחב להגדיר ולהביע עצמם, אך לא פעם גם לשפר את תנאי חייהם ולהתקיים כלכלית. זו מדיניות שהלכה למעשה מדירה אוכלוסיות שונות ומתעדפת צרכים כלכליים זרים על פני ערכים דמוקרטיים. לפיכך אין להתפלא כי פעולות ניכוס המרחב מוגדרות פעמים רבות כאקטים ברורים של ערעור על הסדר הקיים ונחשבות לבלתי לגיטימיות, אסורות ואף בלתי חוקיות. ואולם, יחס הממסד לפעולות אלו מתנגש עם פעולות המשתמשים שבוחרים, באופן מודע או לא, בטקטיקת הניכוס כדרך היחידה בעבורם להתקיים במרחב.

הסדרה אינה בהכרח הפיתרון האולטימטיבי. שכונת נוה שלום, לוד. צילום: יואב זילברדיק

רבות דובר ונכתב על הקונפליקטים הנקשרים להסדרתם ולניכוסם של מרחבים ציבוריים: אם בנושא מניעת הגישה אליהם והשגתה מחדש, האופן בו הם מופרטים לטובת צרכים מסחריים תוך מתן הבטחות שלא קוימו, או סתם לצרכי האדרה עצמית מיותרת. בשונה מכך, מרחבים פרטיים נדחקים במסגרת דיון זה לצד, דרך טענות המתמקדות בזכויות קניין ואשר מזניחות את מאבקי ההסדרה והניכוס המתקיימים בתחומו, זאת למרות שרשויות רואות גם בו כבעל פוטנציאל מניב ומכאן שמטרתן היא לשמור על זמינותו. לכאורה, שילוב המושגים ‘ניכוס’ ו-‘מרחב הפרטי’ מעלה פרדוקס: כיצד ניתן לנכס מרחב המוגדר כפרטי תחת הגדרתו הקניינית? ובעקבות כך נשאלת השאלה, האם בכלל מתקיים נזק בניכוס מרחב שכזה?

עבור מוסדות התכנון פרדוקס זה כלל אינו מתקיים: חוק התכנון והבנייה[2] [3] אינו מתייחס לזכויות קניין ושאלות בעלות^[4] הינן משניות בחשיבותן. החוק עצמו מתייחס אך ורק לבנייה הבלתי חוקית ואינו בוחן את המשמעות הרחבה של הפעולה אשר פעמים רבות הינה בעלת השפעה מצטברת הגולשת לקני מידה ולתחומים רבים אחרים, אפילו כאלו שאינם נקשרים באופן ישיר לנושאי תכנון ובנייה. דוגמא טובה לכך הינה תופעה סגירת המרפסות אשר היוותה עד לאחרונה עבירה קלה בלבד. פעולה זו מתבצעת בתחום הדירה ולכאורה איננה פוגעת באחר, אך במקרה זה דווקא דרגת הנראות הגבוהה של הפעולה והשפעתה על הרחוב הביאה עד ממש לאחרונה לפעולות אכיפה ולניסיונות מניעה תכנוניים דרך שיטת ‘המרפסות הקופצות’. במקרה פרטני זה, גורמים פוליטיים, כלכליים, היסטוריים וחברתיים הביאו לשינוי הנורמה ומכאן גם לשינוי נוסח החוק וקריאה לרפורמה תכנונית שלמה על שמן של המרפסות.

דוגמה נוספת הינה השימוש בשטח המרתף לצורך השכרת יחידה נפרדת. שוב במקרה זה, לא קיים ספק כי המרתף נחשב לשטח פרטי ומעבר לכך אף לא עולה אפילו שאלת הנראות, אך עם זאת ליצירת יחידה מגורים נוספת שלא תוכננה ובייחוד להצטברותן של יחידות כאלה, משמעויות רחבות הנוגעות לתשתיות, שירותים ציבוריים ותכנון ארוך טווח וזאת הרבה מעבר להיותה ‘רק’ בלתי חוקית.

תושבים הפועלים במרחב הציבורי – ניכוס או יוזמה חיובית? שכונת נווה שלום, לוד. צילום: יואב זילברדיק

לסיכום, הניכוס הוא תופעה רחבה אשר מתקיימת בכלל סוגי המרחבים האורבניים. אין להמעיט בחשיבותן של פעולות הניכוס כאחד המכשירים היעילים היחידים הנמצאים בידיהם של תושבי הערים לפעול אל מול ההסדרה אותה מבצעת הרשות, פעמים רבות באופן שרירותי. הדבר בלט במיוחד באותה שכונה בלוד בה ביקרתי, כאשר עד לאחרונה הורו הרשויות השונות להרוס רבות מתוספות הבנייה שהיו הכרחיות בעיני התושבים.

עם זאת, חשוב לזכור כי גם אם ההיגיון בבסיס פעולות ההסדרה התכנוניות שהיה קיים מטשטש, עדיין יש להבחין בין פעולות ניכוס לגיטימיות לבין כאלו שאינן, בין השאר ביחס להגדרת המרחב בו הן מתרחשות. הבחנה זו יש להתחיל בניתוח מעמיק של פעולות הניכוס וביכולת השפעתן על המרחב, לטוב אך גם לרע.

* פוסט זה מבוסס על עבודה תזה בנושא: קונפליקטים וניכוס מרחבי כתהליך דיאלקטי – העיר לוד כמקרה מבחן

ניתוח שכונת נווה שלום, לוד. סכמה: יואב זילברדיק

לקריאה נוספת:

– “מדרכה להשכיר“, מאת אלדד שילה

– “הישרדות במרחב הציבורי“, מאת ענבל קידר

– “החניון כמשל“, מאת טלי חתוקה

– “מרחב ציבורי למכירה“, מאת כרמל חנני