שי כץכיצד מנהלים את המתח בין המרחב הפרטי למרחב הציבורי? רשימה זו דנה בסוגיה של המרחב הפרטי-ציבורי, יציר כלאיים שמאגד בתוכו אינטרסים מנוגדים, הציבור מול בעלי הקרקע.
בעיר המודרנית, קיים מתח מתמיד בין המרחב הפרטי למרחב הציבורי. איפה נגמר הראשון ואיפה מתחיל השני? איפה מותר לנו לשהות בכל שעות היום ולאן אסור לנו להיכנס? הגבול הדק הזה מזמין סוגים חדשים של פיתוח, שידועים כמרחבים פרטיים-ציבוריים, מרחבים שנמצאים בבעלות פרטית אך הכניסה לציבור חופשית. המרחבים האלו מעלים דילמות מורכבות הנוגעות לתחזוקה וניהול של שטח ציבורי, כשלרוב, לבעלים הפרטיים יש אינטרס להשקיע כמה שפחות משאבים בשטח הציבורי, וכך לצמצם עלויות. מנגד, הרשויות בעיר מנסות לבנות כלים שיסייעו להן להפוך את המרחבים האלו לאטרקטיביים מבחינה ציבורית. בעידן של צמיחה דמוגרפית בו המרחב הציבורי הוא משאב חשוב באיכות של החיים העירוניים, המתח בין האינטרס הפרטי לציבורי היה לסוגיה מורכבת ומרכזית.
רשימה זאת דנה באופן ההתמודדות עם המתח בין הפרטי לציבורי בניהול של מרחבים פרטיים-ציבוריים והניסיון למצוא איזון בין אינטרסים מנוגדים. היא סוקרת את המציאות בעיר ניו יורק, בה קיימים מרחבים רבים כאלו הנוטים להזנחת תפקידם הציבורי, ובישראל, בה סוגיה זו הופכת משמעותית יותר ויותר עם הצפיפות הגוברת.
מרחבים פרטיים-ציבוריים בעיר ניו יורק
בשנת 2011 התפרסם פארק זוקוטי (Zuccotti Park) בעקבות המחאה המתוקשרת של תנועת “כיבוש וול סטריט”. ההפגנות התרכזו בפארק זה הנמצא בבעלות פרטית וכך נמנע הצורך לבקש מהעירייה אישור להפגין ונמנעה מהשוטרים האפשרות לפזר את ההפגנות. הפרסום העלה למודעות את קיומם של הפארקים האורבניים הקטנים בעיר, ובאופן ספציפי את הפארקים האורבניים הקטנים אשר בבעלות פרטית, המכונים POPS (Privately Owned Public Spaces). למרות שמדובר בפארקים עירוניים קטנים, כאשר מחשבים את שטחם הכולל בניו יורק מדובר בכ-360 דונם (בעת כתיבת המאמר) של קרקע יקרה באזורים הצפופים ביותר במרחבי המגורים והמסחר של מנהטן. בנוסף, קיימים פארקים אחרים שהם ציבוריים למעשה אך מנוהלים על ידי עמותות, גופים קהילתיים, רשויות וכו’ (לדוגמא, Bryant Park או High Line). מדובר במודל היברידי, בו ההרגשה ציבורית אבל הניהול, התחזוקה וההגדרות התכנוניות נמצאים בידי גופים פרטיים או גופים ללא מטרות רווח. יחד, המרחבים ההיברידיים והפרטיים מייצגים בפועל את המרחבים הציבוריים בעלי השימוש הגבוה ביותר במנהטן.1
צורה נוספת של מרחב ציבורי בבעלות פרטית הנפוץ מאוד כיום הוא “מרחב הבונוס” המיועד לציבור ונבנה כחלק מהקמת המבנה. מרחבים אלו נוצרים בדרך כלל כתוצאה מעסקה בה מוצעים ליזם אחוזי בנייה מוגדלים בתמורה לנשיאה בעלות הקמת מרחב ציבורי ולרוב גם לניהולו. החוקר ווק רדוביץ’ ( Vuk Radović)2 התמקד בשטחים הציבוריים בבעלות פרטית בתוך מגדלים או חיצונית להם- והטיל ספק במידת הציבוריות של מרחבים אלו. בסקירת ארבעה מקרי בוחן של מבנים מפורסמים בעולם, מציין החוקר כי במרבית המקרים בהם יש ממשק ציבורי-פרטי, האינטרס הפרטי מועדף בכל היבט. לא רק בהיבטים חסרי הפרופורציה של הרווח הכלכלי אלא גם במונחים של מהות הרעיון הציבורי וה”זכות לעיר”. המרחבים הציבוריים ממוקמים בפריפריה של המגדל- ברחבה החיצונית לו, בקומת הקרקע או בגובה המגדל. מיקום מרחבי הציבור בשולי המגדל מגביל ואף מצמצם את השפעתו של הציבור על המגדל עצמו, ובכך האינטגרציה ביניהם מתבטלת.
הסיבה המרכזית לכך שמרחבים אלו אינם “עובדים” מבחינה ציבורית נעוצה ברצון היזמים. מחקרים מראים כי מרבית “רחבות הבונוס” שמחוץ למגדלי העסקים והמגורים הינם חללים ריקים ולא מזמינים. הגורמים לכך (לפי מחקרים אלו) הם מזעור עלויות בנייה או שכפול ללא מחשבה של הסגנון האדריכלי ע”י מתכננים. במחקר אמפירי, בו נאספו נתונים על 291 רחבות במנהטן, מצא החוקר גרגורי סמית’סימון (Gregory Smithsimon)3 כי לא מדובר במקריות, והיזמים הפכו את הכיכרות ללא-מזמינות בכוונה. כיוון שרצונות היזמים משתקפים באופן ברור בעיצוב המרחבים הללו, כדאי לנסות ולהבין מהן מהו האינטרס שלהם בבניית מרחב ציבורי. מתכנני ערים ואדריכלים, במחלקות התכנון של עיריית ניו יורק או שהועסקו כמתכננים בפרויקטים יזמיים סיפרו בראיונות למחקר זה שמטרת העיצוב של רחבות אלו הייתה להשאירן ריקות. חלק הסבירו כי קיים רצון להאדיר את עיצוב המגדל עצמו ולתת תחושת פרטיות במרחב העוטף אותו. אחרים ציינו כי בעלי הקרקע הבהירו כי אינם מעוניינים שהציבור יישב בכיסאות ברחבות המגדלים ולכן הקפידו על עיצוב מינימליסטי ואף ריק מאלמנטים כדי ליצור תחושה לא מזמינה. כך, אנשים יחלפו ברחבה, לא יישארו בה ויקלו על עבודת האבטחה. הבנת התפקיד המכריע של היזמים בעיצוב הכיכרות מספקת תובנה לגבי הכשל המתמשך ב”ציבוריות” הרחבות הללו וצעד ראשון להחזרת הציבור למרחבים אלו.
בחינת היעילות או ההוגנות של המרחבים הציבוריים בבעלות פרטית צריכה להיעשות תחת ההנחה שערים בנות קיימא עתידות להמשיך להיבנות לגובה ולכן המרחבים הציבוריים בהן צריכים לספק אור, אוויר והזדמנויות אמיתיות למפגש של אנשים ממגוון שכבות חברתיות. לטענת החוקרת שרה שינדלר (Sarah Schindler)4, הגרסה הנוכחית של מרחבים אלו אמנם עונה על הצורך של התושבים במרחבים פיזיים בעיר, אך לעיתים קרובות הם לא מספקים את מלוא הערך והנגישות שמצופה ממרחבים ציבוריים. התושבים לא זוכים להטבה המגיעה להם במסגרת עסקת הבונוס בין היזמים לרשויות המקומיות.
ניהול המרחבים השונים וטווח הפעולות הניתנות ליישום בהם יקבעו במידה רבה את מידת הציבוריות שלהם. במחקר אמפירי, אשר כלל 163 “מרחבי בונוס” בניו יורק, המנוהלים בגישות שונות, בדק מתכנן הערים ג’רמי נמת’ (Jeremy Németh)5 את מידת ה”ציבוריות” המתקיימת בהם. ההיבטים הציבוריים שנבדקו כללו אינטראקציה חברתית, אזרחות פעילה, מפגש של תושבים עם ה’אחר’ וכן נבחן הממד המכליל שלהם6. בעוד מרחבים בבעלות ציבורית מנוהלים על ידי מערכת מרחבית, מנוסה ואחידה יחסית של רגולציה- מרחבי הבונוס מנוהלים על ידי גופים או אינדיבידואלים, אשר מטמיעים בהם גישות ניהול שונות בהתאם להחלטתם. למרות שלעיתים גם במרחבים בבעלות ציבורית באה לידי ביטוי מדיניות כלכלית, הרי שבמרחבים בבעלות פרטית (שמונעים בהגדרתם מהיבטים כלכליים) יש יותר גמישות וטווח פעולה ביכולתם להדיר קהלים מסוימים וליישם בקרת התנהגות על המשתמשים לשם כך- כל זאת בהתאם לגישתם הניהולית.
מרחבים פרטיים-ציבוריים בישראל
בישראל, כמו בעולם, המרחב העירוני עובר תמורות רבות. במקביל לעלייה בצפיפות העירונית, נוצרת מצוקה בכמות ובאיכות השטחים הפתוחים בערים בהן הקרקע הזמינה יקרה ומועטה. בהיעדר הקצאה מוקדמת לשטחים אלו בתכניות המתאר ומתוך הבנה כי לשטחים הפתוחים בעיר ישנה השפעה מכרעת על איכות החיים העירוניים הובילה את הגופים המתכננים לחיפוש פתרונות אלטרנטיביים ליצירתם. אחד הפתרונות הנפוצים ביותר בעולם ובישראל הוא ייעוד שטח פרטי פתוח (אשר כולל לעיתים גם זיקת הנאה לציבור), שבתמורה ליצירתו יקבלו בדרך כלל בעלי הקרקע פיצויים מסוגים שונים. בניתוח מצב השפ”פים בשלוש ערי בוחן בגודל בינוני בישראל ולאחר ניתוח המדיניות התכנונית בנושא ברשויות המקומיות, הביעו החוקרים עמית פרץ וניר מועלם7 חשש כי ייעוד השפ”פ בישראל הוא “ייעוד סל” שמולבשים עליו מגוון שימושים אחרים- ולא בהכרח משמש כשטח פתוח כפי שאמור היה להיות. במרחבים אלו באים לידי ביטוי אינטרסים של שלושה גורמים (בעלי הקרקע, הרשות המקומית והציבור) ונדמה שעוד לא נמצא המודל שעונה על הצורך של כולם. בהיבט המדיניות בנושא, מצאו החוקרים כי ייעוד השפ”פ בארץ אינו ברור ולא אחת גובר האינטרס של הרשות המקומית על השניים האחרים. העברת האחריות הכלכלית לתחזוקת המרחבים לבעלי הקרקע לא תמיד עומדת במבחן המציאות והציבור יוצא מופסד כיוון מהמרחב המוזנח והלא מזמין. בנוסף, נראה כי יש פער חקיקתי וחוסר אסדרה בנושא ולכן חוסר הסכמה יוצרת סכסוכים משפטיים. בניתוח תמונת המצב עלה כי ישנה עלייה מתמדת בשימוש בייעוד השפ”פ בתב”עות (גם כאלו שכוללות שצ”פים), ובמקרים מעטים חלות הוראות עיצוב והוראות תחזוקה8 ולא קיימת מדיניות גורפת המופיעה בכל מסמכי התב”ע. נדמה שבחוסר המדיניות יש מדיניות- ייעוד השפ”פ גמיש וניתן להתאמה לצרכי התכנית ובפועל משמש לשטחי חנייה ושטחי עזר, ולא כשטח פתוח איכותי לטובת הציבור העירוני.
גם בעיריית תל-אביב מודעים היטב לבעייתיות שטמונה בטווח בין בעלות פרטית לשימוש ציבורי ומקדמים דיונים ומיפוי של שטחים בהם רשומה זיקת הנאה לציבור- על מנת לעודד הסברה בנושא, להנגיש את המידע ולעודד את המבט הציבורי עליהם. נושא זה קיבל תשומת לב נוספת בעקבות תקופת הקורונה, בה התחדד הצורך של התושבים בשטחים פתוחים, כאשר כל כיכר או גינה קטנה הפכו למוקדי מפגש חברתי והציבור נתלה במרחבים האלו שנוטים להיות מובנים מאליהם בשגרה. פרויקטים כדוגמת גבעת אנדרומדה, לובי המגדל ברוטשילד 22 והמעברים ה”ציבוריים” במושבה האמריקאית ובקניון TLV התפרסמו גם הודות לכך שאינם מאפשרים את השימושים הציבוריים שהוגדרו בעת אישור התכניות. לטענת סגנית ראש העיר ת”א מיטל להבי, זיקות ההנאה לציבור מופיעות כמעט בכל תכנית משמעותית בעיר תל אביב ולכן יש להקדיש לכך תשומת לב נוספת כי במצב הנוכחי הציבור אינו מודע לזכויותיו בשטחים אלו והסטטוס הציבורי שלהם מתפוגג.9
נושא ההנגשה והניהול של מרחבים פרטיים-ציבוריים הוא קריטי לעתידה של העיר. בעידן של צפיפות גוברת, חשוב להשקיע בכל שטח פתוח כדי להקנות לתושבים גישה לאור, אוויר ומפגש עם חבריהם לעיר. האינטרסים הכלכליים של יזם או הקצאה אוטומטית של שטחים לצורכי חנייה פוגעים בחוויה האורבנית של כולנו. ברשימה הבאה, אסקור את המרחב העירוני שבתחילת שדרות רוטשילד, שחלקו מורכב ממרחבים ציבוריים וחלקו מורכב ממרחבים פרטיים-ציבוריים ומביא לידי ביטוי גוונים רבים של המתח בין הפרטי לציבורי.
- Balsley, Thomas, “POPS, Out of the Shadows A Designers perspective,”. In Beyond Zuccotti Park : freedom of assembly and the occupation of public space, eds. R. Shiffman, R. Bell, L. J. Brown, & E. Lynne. New York: New Village Press, 2012, 351-363. ↩
- Radović, Vuk, “The skyscraper and public space,” In Companion to public space, eds. Mehta,V., & Palazzo, D. Radović, London: Routledge, 2020, 309- 319. ↩
- Smithsimon, Gregory, “Dispersing the Crowd,” Urban Affairs Review Thousand Oaks, Calif. 43, no. 3 2008: 325–351. ↩
- Schindler, Sarah, “The “publicization” of private space,” Iowa Law Review 103, no. 3 2018: 1093–1153 ↩
- Nemeth, Jeremy, “Defining a Public: The Management of Privately Owned Public Space,” Urban Studies 46, no. 11 2009: 2463–2490. ↩
- הממד המכליל בוחן את מידת הגיוון של משתמשי המרחב והפעילויות המתרחשות בו ↩
- מועלם, ניר ופרץ, עמית, “שטחים פרטיים פתוחים בערים – תמונת מצב: ניתוח המדיניות התכנונית בנושא שפ”פים בהתבסס על תכניות מתאר עירוניות,” מקרקעין יז, מס’ 2. 2018: 1-69. ↩
- במרבית מסמכי הוראות התכנית שנבדקו אין התייחסות לעיצוב ותחזוקה של השטחים הפרטיים הפתוחים, אם כי החל משנות ה-90 מסתמנת מגמת עלייה בסעיפים אלו במסמכים. ↩
- נרדי, גיא, “של מי השטח הזה: המאבק על זכות הציבור בשטחים הפרטיים בת”א מתחמם, ככה העירייה מתכננת לפתור אותו,” גלובס- נדל”ן ותשתיות, ראשון בפברואר 2021. ↩