מרחב, משילות ותכנון בסביבות הגבול המוניציפלי במטרופולין תל אביב

העיר תל אביב חולקת גבול עם ערים רבות בסביבתה, מה קורה בסביבת הגבול המוניציפלי מבחינת השיח והפרקטיקה התכנוניים? האם יש הבדל בין הגובלות השונים? מחקר זה בוחן את סביבת הגבול מפרספקטיבה עירונית ואזורית.

התחזקותו של מטרופולין תל אביב בשנים האחרונות ושינוי היחס אליו במדיניות התכנונית בישראל, מהווים את נקודת המוצא למחקר המבקש להעמיק בהבנת המטרופולין כמסגרת פוליטית, ניהולית ותכנונית. המחקר עושה זאת על ידי בחינת הקשרים המתקיימים בין ערים סמוכות במטרופולין תוך התמקדות בסביבות הגבול המוניציפלי.¹

המחקר בוחן את סביבות הגבול המוניציפלי בהקשר של התהוותן של שתי פרדיגמות תיאורטיות: האחת מציבה את העיר כמוקד כוח בסדר העולמי החדש, בעוד שהשנייה מציבה את האזור כיחידת הייחוס הרלבנטית עבור השיח הגיאוגרפי והתכנוני. כל אחת מן הפרדיגמות היא בעלת מימדים כלכליים, פוליטיים, חברתיים וסביבתיים, ויש לה משמעויות שונות בהתבוננות ובקריאה של המרחב המטרופוליני.

בבחינת היחסים בין ערים סביב סביבות הגבול המוניציפלי המחקר התמקד בשני מישורים: (1) השיח התכנוני – תפיסות ועמדות המתכננים וקובעי המדיניות כלפי הקשרים בין הרשויות המקומיות בכלל, וסביב סביבות הגבול המוניציפלי בפרט; ו-(2) הפרקטיקה התכנונית – התכנון הפיזי של סביבות הגבול המוניציפלי. מקרי המבחן שנבחרו הם עיר הליבה של המטרופולין, תל אביב-יפו, והערים המקיפות אותה (בת ים, חולון, רמת גן, גבעתיים, בני ברק, רמת השרון והרצליה).

איור 1. מסגרת מתודולוגית למחקר

איור 2. מיפוי סביבות הגבול בטבעות הפנימית והתיכונה במטרופולין תל אביב. במיפוי זוהו שלושה סוגי גבולות במטרופולין: (1) גבול שעובר בשטח מבונה (צבע כתום באיור מספר 2 מימין); (2) גבול שעובר בדופן של שטח מבונה ושטח פתוח (צבע סגול באיור מספר 2 מימין); (3) גבול שעובר בשטח פתוח (צבע ירוק באיור מספר 2 מימין).

ניתוח השיח התכנוני העלה כי המתכננים מציבים לנגד עיניהם אידיאל של מרחב המשכי שאינו מושפע מהגבולות המוניציפליים. עם זאת, דה פקטו, מדבריהם עולה התייחסות לערים כיחידות תפקודיות אוטונומיות וקידום מדיניות תכנונית אינטרוורטית. עוד מראה המחקר כי חוסר הסימטריה בין עיר הליבה לערים הסמוכות נתפס בעיני המתכננים כמקשה על קידום שיתופי פעולה מהותיים. בנוסף, ניתוח שיח המתכננים העלה כי הקשרים המתקיימים בין מתכננים ברשויות מקומיות סביב תכנון סביבות הגבול המוניציפלי הם קשרים זמניים, נקודתיים, וולנטריים ו”סמויים”.

איור 3. מפת הערים הנבחנות במחקר במישור השיח במטרופולין תל אביב

ממצאי המחקר מצביעים גם על הלימה בין המאפיינים הפיזיים של סביבות הגבול לבין קידום שיתופי פעולה בין הערים – סביבות גבול מבונות נתפסות כמעוררות את הצורך בשיתופי פעולה תפקודיים מחד, אך גם מעוררות קונפליקטים בין הערים מאידך. לעומת זאת, סביבות גבול העוקבות אחר אלמנט פיזי או כאלו שבהן יש שטח פתוח בלתי מפותח, מייתרות מבחינת המתכננים את הצורך בתיאום עם הרשות המקומית מעברו השני של הגבול. עוד מצביע המחקר על פוליטיזציה של התכנון בסביבות הגבול המוניציפלי, כאשר לתפיסת המתכננים הפוליטיקאים קוראים את המרחב כתחום בידי הגבול, בעוד שהם עצמם מבינים אותו כהמשכי.

קישוריות בסביבת הגבול המבונה בין תל אביב לרמת השרון

קישוריות בסביבת הגבול המבונה בין תל אביב לרמת השרון

ניתוח הפרקטיקה התכנונית הציג פיתוח אינטנסיבי באזור הגבול המוניציפלי לעומת שימור בעורף העירוני, והציב את סביבת הגבול עם עיר הליבה כאזור אסטרטגי עבור עיר הלווין. כמו כן, ניתוח התהליך התכנוני העיד על כך שהמעורבות הפוליטית מאותגרת בפועל על ידי הצוות המקצועי, אם על ידי העבודה בשטח ברמה המקומית, או על ידי הדרג המקצועי ברמה המחוזית.

מתוך חקירת שני המישורים, השיח התכנוני והפרקטיקה התכנונית, המחקר טוען כי בתכנון סביבות הגבול המוניציפלי וביחסים בין הערים סביבן מיושמות בה בעת קריאות מנוגדות של המרחב המעויר – הן לאור הפרדיגמה העירונית והן לאור הפרדיגמה האזורית. פעילותן של שתי הגישות המנוגדות הללו במקביל, מעוררת מספר מתחים, הקשורים זה לזה, ומאפיינים את היחסים בין הערים הסמוכות סביב סביבות הגבול המוניציפלי: (1) מתח בין התכנון ברמה הכלל-עירונית לבין תכנון ברמה המקומית בסביבת הגבול; (2) מתח בין עמדות הדרג הפוליטי לבין עמדות הדרג המקצועי, הן ברשות המקומית והן ברמת המחוז, ביחס לתכנון סביבות הגבול; ו-(3) מתח בין אידיאל תכנוני שאינו מושפע מגבולות לבין תכנון בפועל שמתקיים מתוך ולאור הגבול.

קישוריות בסביבת הגבול בין תל אביב לבת ים

סביבת הגבול בין תל אביב לבת ים

מתחים אלו, המאפיינים את היחסים בין הערים סביב סביבות הגבול המוניציפלי, מייצגים למעשה את התהוותה של תפיסה היברידית ביחסים בין ערים סמוכות במטרופולין; הכלאה של כוחות מנוגדים הפועלים במקביל – מחד, כוחות המבקשים לתחום את היחידה העירונית ולהתייחס אליה בנפרד ובאופן מובחן מסביבתה, ומאידך כוחות המבקשים למקם את היחידה העירונית בתוך סביבתה ולהתייחס אליה כאל חלק משלם גדול יותר. מחד, התפיסה ההיברידית מציפה את קיומם של הגבולות המוניציפליים, ומאידך היא מציגה את שיתופי הפעולה הוולונטריים בין הערים הסמוכות המתעלים מעל גבולות אלה.

ואולם, היות שיתופי הפעולה לא ממוסדים הופך אותם לשבירים ומוגבלים. כמו כן, שיתופי פעולה אלו מאפשרים פתירתם של קשיים המתעוררים עקב הממשק בין ערים שכנות ברמה הקונקרטית של סביבת הגבול, ובכך למעשה משמרים את יחסי הכוחות הקיימים במטרופולין; קרי, שומרים על הסטטוס-קוו שמאופיין בתחרות עזה בין רשויות מקומיות, דומיננטיות של עיר הליבה שנתפסת כפטרונית באופן שמסכל שיתופי פעולה מהותיים, והיעדר תכנון אסטרטגי ברמת המטרופולין. לפיכך, התפיסה ההיברידית של היחסים בין הערים מאפשרת במידה רבה הימנעות משינוי סטרוקטורלי במטרופולין. מתוך כך, עולה החסר במכניזם של משילות שיסייע ויקדם שיתופי פעולה בין ערים סמוכות במטרופולין תל אביב. מכניזם אשר יתמרץ שיתופי פעולה אלו, יסדיר אותם, יאפיין אותם ויהווה מסגרת מוסדרת ומוכרת לקיומם.